VIII SA/Wa 1063/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz –Nowak, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 § 1pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2013 roku, poz. 267 ze zm. dalej jako k.p.a.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku S. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zmiany, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2014 roku, znak [...]w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny ze złoża piasków czwartorzędowych ,, [...] ‘’ na działce nr [...], położonej we wsi Ł. – utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2015 roku, znak [...]. Podstawą wydania rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] września 2014 roku, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy [...] od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 roku, znak [...] środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny ze złoża piasków czwartorzędowych ,, [...]’’ na działce nr [...] położonej we wsi Ł., uchyliło decyzję w punkcie 2 w części dotyczącej wywozu urobku drogą przez G. i orzekło, że wywóz urobku odbywać się będzie drogą według wariantu drugiego, aneksu do raportu oddziaływania na środowisko, tj. wydzierżawionymi gruntami w kierunku północnym, omijając zwartą zabudowę wsi Ł., a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w mocy. W dniu [...] kwietnia 2015 roku S. W. złożył wniosek o zmianę powyższej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. poprzez zmianę warunku ,,wywóz urobku odbywać się będzie drogą według wariantu drugiego aneksu do raportu oddziaływania na środowisko tj. wydzierżawionymi gruntami w kierunku północnym, omijając zwartą zabudowę wsi Ł." na ,,wywóz urobku odbywać się będzie według wariantu drugiego opinii w zakresie transportu kopaliny ze złoża piasków czwartorzędowych ,, [...] ‘’ z dnia [...] kwietnia 2012 roku sporządzonej przez [...] G. B. w K.". Decyzją z dnia [...] lipca 2015 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. odmówiło zmiany decyzji we wnioskowanym zakresie z racji, iż nie została spełniona jedna przesłanka z art. 155 k.p.a. – tj. przesłanka zgody strony postępowania na zmianę ostatecznej decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył S. W., który podnosił, iż dotychczasowa decyzja jest niemożliwa do wykonania, gdyż droga w niej określona obecnie nie istnieje. Podnosił również, że jedynym podmiotem jaki nabył prawo w sensie faktycznym z mocy decyzji z dnia [...] września 2014 roku jest on sam. Z uwagi na to zmiana decyzji nie spowoduje żadnych zmian w zakresie praw pozostałych stron. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając sprawę zważyło co następuje: Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, iż decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne temu się nie sprzeciwiają i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Stosownie do art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (DZ.U z 2013 roku, poz. 1235 ze zm. dalej jako ustawa) przepis art. 155 k.p.a. stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub podmiot na którego została przeniesiona ta decyzja. Zdaniem organu odwoławczego niewątpliwie norma art. 155 k.p.a. odpowiednio stosowana, pełni w procedurze zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach funkcję analogiczną, jak w swoim macierzystym zakresie regulacji. Przedmiotem sprawy w trybie art. 155 k.p.a. nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już ostatecznej decyzji z punktu widzenia czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ administracji powołując się na stanowisko sądu administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej sygn. akt VIII SA/Wa 409/11 uznał, iż sprawa obsługi komunikacyjnej terenu przedmiotowej kopalni stanowi istotny element decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazany przez skarżącego nowy wariant transportu urobku tj. wariant II z opinii głównej różni się zasadniczo od wariantu II aneksu do raportu oddziaływania na środowisko. Wprawdzie oba warianty zlokalizowane są w pobliżu siebie, jednak zasadniczą różnicą jest to, iż wariant II do aneksu do raportu omija zabudowę Ł., a wariant II opinii głównej prowadzi przez Ł. i nie są prawdą twierdzenia wnioskującego, iż oba warianty w zdecydowanej większości się pokrywają. Zatem kwestia dotycząca trasy wywozu urobku w wersji zaproponowanej przez inwestora wymagałaby merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie nowej trasy wywozu urobku. Organ nadto wskazał, że podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w postanowieniu z dnia 29 maja 2014 roku, sygn. akt OW 29/14, że ,,Jeżeli zaszłaby konieczność ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, to wtedy konieczne będzie ponowne złożenie wniosku do organu pierwszej instancji’’. Kolegium podniosło, że wprawdzie nie podziela stanowiska tegoż organu zawartego w decyzji z dnia [...] lipca 2015 roku o braku zgody strony na zmianę decyzji ostatecznej to jednak odmowę zmiany decyzji środowiskowej w trybie art. 155 k.p.a należało uznać za zasadną. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł S. W.. Zarzucał naruszenie art. 155 k.p.a. w związku z art. 87 ustawy poprzez odmowę zmiany decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2014 roku w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji według zaproponowanego wariantu; - naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że nie można wydać w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia o treści wnioskowanej przez skarżącego, gdyż należałoby przeprowadzić całe postępowanie od początku, w sytuacji, gdy akta sprawy zawierają w sobie pełny materiał dowodowy, a organ jest władny merytorycznie zmienić decyzję środowiskową w sposób wnioskowany przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi podnosił, że droga, po której ma wywozić urobek z kopalni, która wynika z decyzji SKO w R. z dnia [...] września 2014 roku nie istnieje. Wszystkie zaś warianty dróg dojazdowych, możliwych do zastosowania w sprawie znajdują się w aktach administracyjnych i nie ma potrzeby przeprowadzenia ponownego postępowania w tym zakresie. W sytuacji, gdy organ uznaje się za niewłaściwy w zakresie przeprowadzenia drogi dojazdowej to należało sprawę przekazać do dalszego procedowania organowi właściwemu – Burmistrzowi Miasta i Gminy [...]. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok NSA z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). Należy zauważyć, iż samo określenie użyte w art. 155 k.p.a. ,,słuszny interes strony‘’ aczkolwiek niezdefiniowane, to wskazuje, że nie chodzi o każdy interes strony, a o interes prawny, a nie faktyczny. Interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym – obowiązek kontroli przestrzegania prawa – art. 7 k.p.a., czy zasadą praworządności – art. 6 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2015 roku, syg. akt II OSK 2568/10). Modyfikacja stosunku administracyjnoprawnego poprzez jego zmianę musi być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony państwa, ze względu na cel jaki ma być osiągnięty. W realiach rozpatrywanej skargi należy uznać, iż zaskarżona decyzja nie zawiera zarzutów, które wskazywałyby na potrzebę jej eliminacji z obrotu prawnego ze względu na naruszenie wskazywanych w skardze przepisów prawa. Co prawda Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wydając decyzję z dnia [...] lipca 2015 roku nieprawidłowo uznało, iż nie została spełniona przesłanka zgody strony na zmianę decyzji. Z uwagi na treść art. 87 ustawy zgodę wyraża tylko strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub podmiot na którego została decyzja przeniesiona. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, że wybranie trasy wywozu urobku z kopalni ,, [...] ‘’ wymagałoby ponownego rozważenia merytorycznego i dokonania oceny, która z wariantowo proponowanych tras jest najbardziej korzystna z punktu widzenia ochrony środowiska, mimo, że już taka ocena była dokonywana. Organy wydając decyzję wyboru nowej trasy wywozu urobku z kopalni musiałyby oprzeć się na stanowisku wnioskującego Sylwestra Wójcickiego. Rozpatrywanie sprawy w trybie art. 155 k.p.a. wymaga rozważenia czy zachodzi słuszny interes strony rozumiany jako interes prawny, który nie będzie sprzeczny z interesem społecznym. W przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia interesem społecznym będzie szeroko rozumiana ochrona środowiska. W ocenie Sądu skarżący w toku postępowania, ani w wywiedzionej skardze do sądu nie przedstawił argumentów, które w sposób jednoznaczny wskazywałyby na zasadność swojego wniosku, a argumentacja, iż ustalona w decyzji droga wywozu urobku nie istnieje, wskazywałaby na zarzut, iż istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na jej niewykonalność. Art. 155 k.p.a. może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania). Otwiera to zatem możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego – norm uznaniowych (por wyrok NSA z 4 stycznia 2011 roku, syg. akt I OSK 339/10). Należy zauważyć, iż wybór trasy był przedmiotem odwołania i kwestią, która budziła spory i protesty innych podmiotów tego postępowania. W sytuacji, gdy decyzja środowiskowa określająca między innymi wybór trasy wywozu urobku stała się ostateczna, to jej zmiana w trybie art. 155 k.p.a. była próbą kolejnego merytorycznego rozpoznania sprawy, zgodnie ze stanowiskiem wnioskującego. Taka zmiana była możliwa w toku postępowania w trybie zwykłym, gdzie skarżący zgodził się na wybraną trasę. Z tych też względów zarówno wywiedzione zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i naruszenie prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.