VIII SA/Wa 107/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej J. M. kwotę [...] ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 25 listopada 2021 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J.M. (dalej: strona, skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta R. z 12 października 2021 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: Decyzją z 12 października 2021 r. znak: [...] Prezydent Miasta R.(dalej: Prezydent, organ I instancji), działając na podstawie art. 98a i art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej: u.g.n.), ustalił skarżącej, będącej właścicielką nieruchomości, położonej w R.przy ulicy C.W.o łącznej powierzchni 2.228 m², opłatę adiacencką w wysokości 2.536,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] W., ark. 201 wskutek podziału działki oznaczonej nr [...], zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta z 5 marca 2019 r., Nr [...]. Podstawą decyzji organu I instancji był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. M. z 7 września 2021 r., który został uznany za sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie z 2004 r.) oraz z przepisami u.g.n. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że opłata adiacencka w tej wysokości jest nieuzasadniona, albowiem w wyniku podziału działki nr [...], która miała pozwolenie na budowę dwóch budynków mieszkalnych, powstały dwie działki o numerach: [...]i [...], z których tylko jedna (nr [...]) ma pozwolenie na budowę. Natomiast działka nr [...]nie ma takiego pozwolenia, bo na niej jest las o powierzchni 800 m2. Skarżąca podniosła, że we wcześniejszej decyzji Prezydenta z 19 lipca 2021 r. nr [...]została poinformowana, że zgodnie z art. 143 u.g.n. w związku z art. 92 ust. 2 u.g.n. wyłączono z ustalenia opłaty adiacenckiej działkę nr [...], wykazaną w katastrze nieruchomości jako lasy oraz grunty zadrzewione na użytkach rolnych, dla których nie ustalono warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Obecnie ma dwie decyzje o ustaleniu opłaty adiacenckiej: jedną z 19 lipca 2021 r. z kwotą 1.109,70 zł oraz drugą z 12 października 2021 r. z kwotą 2.536,80 zł. Kolegium decyzją z 25 listopada 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z 12 października 2021 r. W uzasadnieniu decyzji SKO dokonało oceny operatu szacunkowego z 7 września 2021 r. wskazując, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym po dokonaniu analizy cen uzyskiwanych na rynku do określenia wartości nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, w ramach której zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n określa się wartość nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. określony został stan nieruchomości przed podziałem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, tj. na dzień 19 marca 2019 r., a stan nieruchomości po podziale według stanu na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, tj. 25 marca 2019 r. W dniu tym obowiązywała Uchwała Rady Miejskiej w R. Nr [...]z dnia 29 października 2007 r., ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed podziałem a wartością jaką nieruchomość ma po podziale. W ocenie SKO nie budzi wątpliwości, że w związku z podziałem nieruchomości nastąpił wzrost wartości nieruchomości będącej własnością skarżącej, która jest zobowiązana do poniesienia opłaty adiacenckiej, bowiem była jej właścicielem w chwili podziału. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym do wyceny nieruchomości sporządził zbiór nieruchomości podobnych o znanych cechach i cenach transakcyjnych obejmujący 20 nieruchomości. Wyceniając nieruchomości przed podziałem, do porównania parami przyjął 3 transakcje wybranych nieruchomości gruntowych, będących przedmiotem obrotu w okresie od 15 listopada 2017 r. do 14 września 2018 r. Ceny transakcyjne 1 m² działek zawierały się w przedziale od 125,66 zł do 165,02 zł. Do porównań posłużyły transakcje działek położonych - działka A: R. ul. T., - działka B: R. ul. H. i - działka C: R., ul. G.a. Do ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca przyjął cenę 117,44 zł/m². Do wyceny działek po podziale przyjęto 3 transakcje porównawcze z ceną od 125,66 zł do 165,02 zł za 1 m². Działka nr [...]wyceniona została na kwotę 121,71 zł za 1 m², a działka nr [...]- 120,76 zł za 1 m². Zdaniem Kolegium rzeczoznawca majątkowy, posiadający uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomości, ustalił właściwie wybór podejścia porównawczego, jak i rodzaj, obszar i zakres rynku przyjętego do badania. Rzeczoznawca przeprowadził analizę i charakterystykę rynku nieruchomości poprzez określenie rynku lokalnego, charakterystykę rynku, określenie trendu czasowego w analizowanym jego obszarze (str. 10-11 operatu). Określił rodzaj cech rynku oraz ich wpływ na ceny transakcji. Określając wartość rynkową nieruchomości rzeczoznawca prawidłowo uwzględnił kształtujące się w obrocie ceny nieruchomości gruntowych, atrakcyjność położenia w analizowanym rynku, możliwy sposób użytkowania i zapotrzebowania na określony typ, dostępność komunikacyjną, kształt i wielkość działki, warunki w sąsiedztwie i otoczeniu. Zgodnie z art 156 ust.3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, do którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Kwestionowany operat został sporządzony 7 września 2021 r., a więc w dacie wydania zaskarżonej decyzji był aktualny. W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu, organ II instancji wyjaśnił, że dowodem wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego i jest on dowodem wystarczającym w sprawie. Zarzut odwołania odnośnie do wydania dwóch rożnych decyzji w tej samej sprawie nie polega na prawdzie. W dniu 19 lipca 2021 r. organ I instancji nie wydał decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, lecz zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem. Zawiadomienie to zawiera kwotę opłaty jaką organ zamierza ustalić, tj. 1.109,70 zł, jednak nie jest to decyzja w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej i nie wiąże organu. W wyniku rozpoznania uwag wniesionych po wszczęciu postępowania organ zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego, uwzględniając ujawnione okoliczności. W chwili sporządzania operatu szacunkowego rzeczoznawcy nie był znany fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy na dziesięć budynków mieszkalnych dla całej działki nr [...] z dnia 3 lutego 2017 r. znak: [...], wydanej przez Prezydenta. To, czy w danej sprawie nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału, wynika ze sporządzonego operatu szacunkowego. Podział działki w celu utworzenia samodzielnych działek pod zabudowę zazwyczaj podnosi wartość działek. Wyboru nieruchomości do porównań dokonuje rzeczoznawca majątkowy i nie podlega to ocenie organu orzekającego w sprawie. Stosownie do treści art. 157 ust 1 pkt 1 u.g.n. ocenę prawidłowości operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Operaty szacunkowe został przedstawione skarżącej 29 września 2021 r., czego dowodem jest protokół zapoznania strony z materiałami sprawy, podpisany przez skarżącą, która mimo to nie wnioskowała o ocenę operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie przez organizację rzeczoznawców majątkowych. W skardze na ww. decyzję organu odwoławczego złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 7b, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz oparcie decyzji na wadliwym operacie szacunkowym, skutkującym powzięciem błędnych ustaleń co do stanu faktycznego i niezastosowaniem przepisu art. 143 ust.1 w związku z art. 92 ust. 2 u.g.n. W konsekwencji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy, przy uwzględnieniu przywołanych w skardze okoliczności faktycznych i prawnych, a nadto o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła w szczególności, że rozpatrując odwołanie od decyzji Prezydenta SKO nie zachowało zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., kiedy to konsekwentnie nie odniosło się do kwestii braku decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]i faktu, że działka ta jest w większości (około 800 m2 z 1.114 m2 powierzchni) porośnięta lasem, więc niemożliwym było wydanie dla niej decyzji o warunkach zabudowy. Żaden z organów nie odniósł się do tych zastrzeżeń, mimo zgłaszanych uwag. Nie odniesiono się też do podniesionego zarzutu naruszenia art. 143 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 2 u.g.n. i nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skutkiem tego było oparcie decyzji na wadliwie zebranym materiale, a w konsekwencji ustalenie opłaty adiacenckiej w wysokości 2.536,80zł. W opinii skarżącej SKO winno zwrócić się do Prezydenta o uzupełnienie zgromadzonego materiału i wyjaśnienie w kwestii relacji zachodzącej między decyzjami Prezydenta o warunkach zabudowy: nr [...]z dnia 3 lutego 2017 r. znak: [...] oraz nr [...] z dnia 25 października 2018 r. znak: [...]. Ponadto, w ocenie skarżącej, Kolegium w swojej decyzji oparło się na wadliwym operacie szacunkowym, co skutkowało powzięciem błędnych ustaleń co do stanu faktycznego i niezastosowaniem przepisu art. 143 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 2 u.g.n. Biegły sporządził dwa operaty określające wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej przed podziałem i po podziale, dla której prowadzona jest KW nr [...]. Po podziale działki nr [...] powstały działki o numerach: [...]i [...]. Pierwszy operat sporządzono 12 grudnia 2020 r. Dnia 7 września 2021 r., wskutek zgłoszenia przez skarżącą zastrzeżeń w piśmie z 29 lipca 2021 r., na wniosek Wydziału Gospodarki Komunalnej i Lokalowej został sporządzony przez tego samego rzeczoznawcę drugi operat. Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie zaś do § 2 ww. przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania, że zachodzi konieczność uwzględnienia skargi z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od jej treści, poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w związku z wydaniem jej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przepisów art. 127 § 1 oraz art. 129 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Wnosi się je do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od doręczenia decyzji, a gdy ta została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Pouczenie o treści jak wyżej zostało zawarte w decyzji organu I instancji z 12 października 2021 r. Decyzja ta, jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru, została doręczona skarżącej 15 października 2021 r. Zatem termin do wniesienia odwołania upływał skarżącej 29 października 2021 r (piątek). Natomiast z prezentaty Biura Obsługi Mieszkańca Urzędu Miejskiego w R.widniejącej na odwołaniu wynika, że najwcześniejsza data złożenia odwołania to 2 listopada 2021 r. Odwołanie zostało wszyte do akt administracyjnych wraz z kopertą (k.1-3 akt administracyjnych), na której brak jakichkolwiek adnotacji o terminie złożenia odwołania. W związku ze znajdującą się na kopercie adnotacją "23 urna" Sąd poczynił ustalenia dotyczące daty wniesienia odwołania, z których wynika, że pisma wrzucane do urny znajdującej się w Urzędzie Miejskim w R. opatrzone są datą z dnia wrzucenia pisma do urny (notatka służbowa k. 39 akt sądowych). Z powyższego wynika, że odwołanie skarżącej zostało złożone z uchybieniem 14 dniowego ustawowego terminu na jego złożenie. W tym miejscu należy zauważyć, ze wniesienie odwołania po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. powoduje bezskuteczność odwołania, a w konsekwencji decyzja staje się ostateczna. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zbadanie, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Natomiast rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony (na podstawie art. 58 i art. 59 k.p.a. przywrócenie terminu jest dopuszczalne), stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości (por. wyrok NSA w Warszawie z 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA 1823/98, publ. ONSA 2000/2/70). Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa, wymienionym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uchwale 7 sędziów NSA w Warszawie (do 31 grudnia 2003 r.) z 12 października 1998 r. w sprawie OPS 11/98 wprost wyrażono zapatrywanie, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosi się to w równym stopniu do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Załatwienie w postępowaniu administracyjnym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy merytoryczną decyzją w sytuacji, gdy upłynął termin wniesienia tego środka zaskarżenia, stanowi rażące naruszenie art. 127 § 3 in fine w związku z art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. Materiał znajdujący się w aktach administracyjnych i sądowych kontrolowanej sprawy wskazuje, że wydana w pierwszej instancji decyzja z 12 października 2021 r. została doręczona skarżącej 15 października 2021 r., zaś odwołanie zostało przez nią wniesione 2 listopada 2021 r., czyli z uchybieniem (trzydniowym) terminu przewidzianego do wniesienia odwołania. Tymczasem Kolegium rozpoznało to odwołanie i wydało merytoryczną decyzję będącą przedmiotem skargi. Jest to więc sytuacja, w której doszło do rażącego naruszenia art. 129 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a., bowiem rozpoznane zostało odwołanie od decyzji wniesione po terminie. W konsekwencji wydana 25 listopada 2021 r. decyzja SKO dotknięta jest kwalifikowanym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musi jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Stwierdzone uchybienie czyni przedwczesną ocenę zarzutów ujętych w skardze. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255, dalej: ustawa zmieniająca ustawę COVID-19), która weszła w życie 16 grudnia 2020 r., dodany został art. 15zzzzzn2, zgodnie z którym: 1. W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. 2. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. 3. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Przepis ten zatem nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawiadamiania strony o uchybieniu terminu. W takim przypadku strona ma prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji powoduje, że Kolegium obowiązane jest rozpoznać odwołanie skarżącej z zastrzeżeniem, że wniesione zostało ono po terminie. Przy czym ewentualne zastosowanie w tej sprawie art. 134 k.p.a. poprzedzone powinno być poinformowaniem skarżącej o uchybieniu terminu, stosownie do treści art. 15zzzzzn2 ustawy zmieniającej ustawę COVID-19.