VIII SA/Wa 1074/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją znak [...] z dnia [...] września 2015 r. Prezydent Miasta R. (dalej: Prezydent, organ I instancji) działając na podstawie art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 8, art. 14, art. 17, art. 39, art. 101 i art. 110 ust. 7 i 8, ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm., zwana dalej: u.p.s.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie przyznania J. F. (dalej: skarżący, wnioskodawca) pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów za leczenie stomatologiczne. Organ I instancji wskazał, że wnioskiem z [...] sierpnia 2015 r. skarżący wniósł o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów za leczenie stomatologiczne. Podczas wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym (na stałe). Dochód skarżącego z miesiąca poprzedzającego miesiąc zgłoszenia wniosku o pomoc, tj. z lipca 2015 r., wyniósł łącznie [...] zł. Na dochód ten składa się: zasiłek stały w kwocie [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł i dodatek energetyczny w kwocie [...] zł. Dochód ten przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (542 zł) i nie kwalifikuje skarżącego do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Nie spełnia także warunków do przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Podał, iż przy wniosku o przedmiotowy zasiłek skarżący przedstawił kopie czterech paragonów fiskalnych, z których wynika, że w okresie od maja do lipca 2015 r. zakupił usługi stomatologiczne w Prywatnym Centrum Stomatologicznym w zakresie leczenia zębów w łącznej kwocie [...] zł. Według oświadczenia wnioskodawcy są to koszty jakie poniósł, dokonując leczenia stomatologicznego. Prezydent ocenił, iż skarżący posiada stałe dochody w formie zasiłku stałego, zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej wysokości [...] zł, którymi dysponuje, wydatkując je na uznane przez siebie potrzeby. Dodatkowo korzysta ze środków publicznych w postaci dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego i pomocy celowej na zakup żywności, leków, środków czystości, odzieży, zakupu posiłku w formie bonów żywieniowych. Co miesiąc dochód z przedstawionych świadczeń kształtuje się na poziomie [...] zł (za lipiec 2015 r.). Uznał, że systematycznie udzielana wnioskodawcy pomoc na bieżące potrzeby stanowi wyraźne odciążenie stałych źródeł dochodu, co umożliwia wykorzystanie posiadanych środków pieniężnych na inne ważne dla skarżącego potrzeby, m.in. leczenie stomatologiczne w gabinecie prywatnym. Podał dalej, że zadaniem pomocy społecznej jest udzielanie wsparcia w przypadku, gdy osoba nie ma możliwości we własnym zakresie zabezpieczyć potrzeb. Ośrodek nie dokonuje refundacji poniesionych kosztów, dlatego przyznanie środków publicznych na ten cel (usługi stomatologiczne) nie jest zasadne. Ponadto zwrot wydatków za leczenie nie mieści się w katalogu świadczeń wynikających z ustawy o pomocy społecznej. W ramach gwarantowanych świadczeń stomatologicznych finansowanych przez NFZ istnieje możliwość wykonania usług stomatologicznych w zgłaszanym poprzez skarżącego zakresie. Wywiódł, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniem. Osoby ubiegające się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomoc. Wyjaśnił, że skarżący jest objęty pomocą społeczną w formie zasiłku stałego i ma prawo do bezpłatnego leczenia na podstawie decyzji z [...] sierpnia 2012 r. znak [...], w tym również leczenia stomatologicznego. Nadto, od 2006 r. systematycznie obejmowany jest pomocą w formie zasiłków celowych, okresowych, celowych specjalnych oraz świadczenia na zakup posiłku w formie niepieniężnej w postaci bonów żywieniowych; od sierpnia 2012 r. ma przyznany zasiłek stały z tytułu umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Obecnie odrębnymi decyzjami przyznano skarżącemu świadczenia na łączną kwotę [...] zł z tytułu zasiłku celowego specjalnego na zakup żywności, w tym 2 sztuk miodu gryczanego, środków czystości (płyn do prania, mydło, szampon, żyletki do golenia, płyn do szyb i sanitariatu), leki, herbaty ziołowe, w tym: [...], mięta, pokrzywa, rumianek oraz dofinansowanie na zakup garnków emaliowanych do gotowania. W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów leczenia stomatologicznego. Podał, że podczas wywiadu środowiskowego dał pracownikowi socjalnemu kopie czterech paragonów fiskalnych z prywatnego Centrum Stomatologicznego [...] w R. ul. O. [...] na łączną kwotę [...] zł za leczenie trzech zębów i wyrwanie jednego korzenia zęba oraz kopię odpowiedzi Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] sierpnia 2015 r. na jego pismo z [...] sierpnia 2015 r. odnośnie zwrotu części kosztów za leczenie zębów w ww. gabinecie stomatologicznym. Skarżący podniósł, że NFZ nie zwrócił mu nawet w części kosztów za leczenie zębów tłumacząc, że nie posiada zawartej umowy z ww. gabinetem stomatologicznym. Pracownik socjalny nie wziął pod uwagę odpowiedzi NFZ. Odmowa przyznania zasiłku uzasadniona była w ten sposób, że koszty leczenia zębów można było sfinansować z pomocy społecznej przyznawanej na inne cele, tj. zasiłków celowych, zasiłku stałego, zasiłku pielęgnacyjnego, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego i bonów żywnościowych w łącznej kwocie [...] zł za lipiec 2015 r. Skarżący podniósł, że kwota ta wystarcza mu najwyżej na skromne, niepełnowartościowe jedzenie, a gdzie opłacenie rachunku za wodę, części czynszu, leczenie różnych chorób, oczyszczenie organizmu z metali ciężkich, w tym z plomb amalgamatowych, odzież, obuwie i inne niespodziewane wydatki. Decyzją znak [...] z [...] października 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż [...] sierpnia 2015 r. skarżący złożył do protokołu ustny wniosek o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. W trakcie wywiadu środowiskowego ([...] września 2015 r.) ustalono, że skarżący oczekuje pomocy, między innymi na dofinansowanie kosztów leczenia stomatologicznego. Z ustaleń wywiadu oraz materiału dowodowego sprawy wynika, że wnioskodawca jest kawalerem, nie posiada dzieci, jego rodzice nie żyją. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, mieszka w lokalu własnościowym składającym się z jednego pokoju, kuchni i łazienki wyposażonym w meble. Ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe. Otrzymuje zasiłek stały, a w sądzie toczy się postępowanie o przyznanie renty socjalnej. Cierpi na dolegliwości z powodu [...],[...], zaburzeń [...], stanów [...], problemów z [...]. Źródłem utrzymania wnioskodawcy jest pomoc otrzymywana z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W lipcu i sierpniu 2015 r. skarżący otrzymywał: zasiłek stały - [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny - [...] zł, dodatek mieszkaniowy - v zł, dodatek energetyczny - [...]zł. Łączy dochód ten wyniósł [...] zł miesięcznie. Kolegium oceniło, że skarżący spełniał jedną z przesłanek uprawniających go do przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - został zaliczony do osób niepełnosprawnych. Do dnia 1 października 2015 r. nie spełniał jednak drugiej przesłanki, bowiem dochód uzyskany w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w lipcu 2015 r. wyniósł [...] zł i przekroczył kryterium dochodowe wynoszące 542 zł. Żaden ze wskazanych wyżej dochodów nie został utracony. Dopiero zmiana kryterium dochodowego od miesiąca października 2015 r. (na kwotę 634 zł) spowodowała spełnienie warunku dochodowego. Kolegium podało, że wnioskodawca złożył wniosek dotyczący dofinansowania zrealizowanych usług stomatologicznych, do którego dołączył cztery paragony fiskalne z Prywatnego Centrum Stomatologicznego za usługę w postaci leczenia zęba -wypełnianie na kwoty: [...] zł, [...] zł, [...] zł i [...] zł z adnotacją: "gotówka". Oznacza to, że wnioskodawca opłacił usługę z posiadanych przez siebie środków pieniężnych, a następnie ubiegał się o przyznanie zasiłku celowego w celu pokrycia tegoż wydatku. Stwierdziło, że zaspokojenie potrzeb w zakresie usług stomatologicznych zębów nie zostało wprost wymienione w art. 39 ust. 2 u.p.s., ale można je zaliczyć do szeroko rozumianego leczenia. Ponadto użyty w ww. przepisie wyraz "w szczególności" oznacza przykładowe wyliczenie potrzeb, na które może być przyznany zasiłek celowy. Ponieważ katalog potrzeb nie jest zamknięty, oceny w tym przedmiocie powinien dokonywać każdorazowo organ przyznający świadczenia. Istotą zasiłku celowego jest bowiem zaspokojenie konkretnej niezbędnej potrzeby bytowej. Rozpoznając sprawę w tym aspekcie podał, iż podstawowym źródłem utrzymania skarżącego jest zasiłek stały, od którego opłacana jest składka na ubezpieczenie zdrowotne. Skarżący jest zatem objęty ubezpieczeniem zdrowotnym, co oznacza, że może korzystać z bezpłatnych usług medycznych, w tym stomatologicznych w podstawowym zakresie. Bezpłatne świadczenia stomatologiczne określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego (Dz. U z 2013 r. poz. 1462). Zgodnie z uregulowaniami tego aktu, finansowane jest również w pewnym zakresie wypełnianie zęba, jak również jego ekstrakcja. Wskazało, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że pokrycie kosztów ponadstandardowego leczenia stomatologicznego nie należy do kategorii niezbędnych potrzeb bytowych. Jeżeli istnieje opcja uzupełnienia braków zębowych w ramach NFZ, to istnieją podstawy do uznania, że żądana pomoc wykracza poza zakres niezbędnych potrzeb bytowych. Niezbędna potrzeba bytowa to bowiem potrzeba uzasadniona tylko podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę (wyrok WSA w Poznaniu z 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 629/10). Taki pogląd Kolegium w pełni akceptuje. Zauważa przy tym, że w tym samym czasie skarżący został objęty pomocą materialną w postaci przyznania specjalnego zasiłku celowego żywności, higieny i garnki emaliowane w kwocie [...] zł. Organ odwoławczy stwierdził, że określony przez skarżącego cel, do realizacji którego służyć miałaby przyznana ewentualnie pomoc, tj. refinansowanie opłat za usługi stomatologiczne w sytuacji, gdy skarżący jest ubezpieczony i mógł korzystać z bezpłatnych usług stomatologicznych - nie należy do kategorii niezbędnych potrzeb bytowych. Ponadto, skoro skarżący sam uregulował opłatę za wykonaną usługę, to dowodzi, iż posiadał zasoby finansowe pozwalające przezwyciężyć trudności materialne we własnym zakresie. Wskazał również, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. ma ograniczone możliwości finansowe i znaczną ilość osób wymagających wsparcia. Tym samym nie może zabezpieczyć wszystkich zgłaszanych potrzeb, przy średniej wysokości zasiłku celowego 80 zł na osobę/rodzinę. Nadto decyzja o przyznaniu zarówno zasiłku celowego jak i specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie naruszył granic swobodnego uznania, a rozstrzygnięcie znajduje oparcie w zebranym materiale dowodowym. Nie jest zatem dowolna. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium zauważyło, że wnioskodawca w istocie utrzymuje się ze świadczeń społecznych (zasiłek stały, zasiłki celowe, świadczenia pielęgnacyjne, dodatek mieszkaniowy, dodatek energetyczny). Okoliczności te świadczą o tym, że znajduje się on pod stałą pieczą organów pomocowych. Zatem Państwo Polskie wspomaga skarżącego przyznając mu liczne świadczenia na zaspokajanie niezbędnych potrzeb bytowych. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podał, iż podtrzymuje argumenty, jakie prezentował na etapie postępowania odwoławczego. Dodał nadto, że Konstytucja RP gwarantuje bezpłatne leczenie, jednak w praktyce okazuje się to "na papierze". W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji są przepisy ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 39 ust. 1 i 2. Zgodnie z tym przepisem, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie części, całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy, organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 u.p.s., a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczną jako instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Tak więc warunkiem korzystania z pomocy społecznej w pierwszej kolejności jest, aby jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, a po drugie, aby miało to miejsce w konkretnych okolicznościach, tj. w sytuacji, gdy własne uprawnienia, zasoby i możliwości osoby wnioskującej o pomoc uniemożliwiają jej to przezwyciężenie. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", podaje jedynie najczęstsze powody ich powstawania (art. 7 u.p.s.). Ocena zaistnienia tej przesłanki należy do organów pomocy społecznej. Tak więc, również rozpoznając wniosek skarżącego organ musiał kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w przepisach ustawy o pomocy społecznej, a więc także koniecznością stwierdzenia, czy zgłoszone potrzeby w ogóle odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ponadto użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, iż samo przyznanie, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Udzielanie pomocy społecznej jest limitowane posiadanymi przez organy administracji środkami, zwłaszcza pieniężnymi. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Ośrodki pomocy dysponują, jak już wyżej wskazano, ograniczonymi środkami. Obowiązkiem organu jest w takich przypadkach wyczerpujące wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji, prawo do świadczeń przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł (kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej). W niniejszej sprawie bezsporną jest okoliczność, że dochód skarżącego z miesiąca poprzedzającego miesiąc zgłoszenia wniosku o pomoc, tj. z lipca 2015 r. wyniósł łącznie [...] zł. Na dochód ten składa się: zasiłek stały w kwocie [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł i dodatek energetyczny w kwocie [...] zł. Dochód ten przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej i nie kwalifikuje skarżącego do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego oraz fakt, iż wniosek skarżącego dotyczył pokrycia kosztów ponadstandardowego leczenia stomatologicznego, w ocenie Sądu orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, iż świadczenie w postaci zasiłku celowego nie przysługuje skarżącemu. Prawidłowo wywiodły organy, że określony przez wnioskodawcę cel, którego realizacji miałaby służyć przyznana ewentualnie pomoc, nie należy do kategorii niezbędnych potrzeb bytowych. Zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 581), bezrobotny, o ile nie został ubezpieczony z innego tytułu, podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu. W rezultacie może on korzystać ze świadczeń gwarantowanych, wyszczególnionych w oparciu o art. 31d powołanej ustawy m.in. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1462). Jak wynika z wykazu świadczeń protetyki stomatologicznej, których finansowanie gwarantowane jest z Narodowego Funduszu Zdrowia (załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia), wypełnienie rozumiane jako całkowite opracowanie i odbudowa ubytku zęba na powierzchni do 3 zębów jest świadczeniem gwarantowanym. Dodatkowo wskazać trzeba, że załącznik nr 1 rozporządzenia zawiera szeroki zakres świadczeń ogólnostomatologicznych finansowanych z NFZ. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organy orzekające trafnie przyjęły, że żądana przez skarżącego pomoc wykracza poza zakres niezbędnych potrzeb bytowych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2010 r., II SA/Po 96/10; publ. cbois). Jednocześnie należy mieć na uwadze fakt, że skarżący został objęty w tym samym czasie szeroką pomocą materialną w postaci zasiłku celowego na zakup żywności, środków czystości, garnków w kwocie [...] zł, czego skarżący nie kwestionuje. Niedopuszczalne byłoby zatem przyjęcie, że żądanie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów ponadstandardowego leczenia stomatologicznego jest uzasadnione i zmierza do zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. Niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba uzasadniona tylko podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę. W niniejszej sprawie brak zatem podstaw do przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.