VIII SA/Wa 1074/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania bez ostatecznej decyzji oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] (dalej jako "SP ZOZ") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania bez ostatecznej decyzji. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji"), działając na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. 2010 r. Nr 243 poz.1623 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm.; dalej: "k.p.a.") orzekł o nałożeniu na SP ZOZ kary za przystąpienie do użytkowania "parteru i piwnicy nowo wybudowanego obiektu Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] przy ul. [...], zlokalizowanego na działce o nr ewid. gr. [...]", z naruszeniem przepisu art. 55 Prawa budowlanego w wysokości [...] zł, którą należy wpłacić na rachunek [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] Wydział Finansów, w terminie 7 dni licząc od daty otrzymania postanowienia. Uzasadniając rozstrzygnięcie PINB podał, że w związku z uzyskaną od Najwyższej Izby Kontroli informacją o przystąpieniu do użytkowania przez SP ZOZ budynku szpitala, organ I instancji przeprowadził w dniu 10 lipca 2013 r. oględziny i ustalił, że na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., wydanego przez Starostę [...] inwestor prowadzi budowę obiektu szpitala wraz z dwoma łącznikami oraz przebudowę pomieszczenia części parteru i piwnic budynku istniejącego w ramach rozbudowy Izby Przyjęć SP ZOZ. Inwestycję, zatwierdzoną powyższą decyzją, nazwano: etap I - budowa parteru i piwnicy nowo wybudowanego obiektu oraz przebudowa części parteru szpitala, w którym obecnie funkcjonuje izba przyjęć oraz gabinety diagnostyki obrazowej wraz z dwoma łącznikami. Pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została zmieniona decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., w zakresie zmian istotnych. Pomieszczenia parteru i piwnic są użytkowane. Powyższe ustalenia były podstawą wydania przez organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2013 r. postanowienia nr [...], nakładającego na inwestora karę za przystąpienie do użytkowania parteru i piwnic nowo wybudowanego obiektu SP ZOZ, które zostało uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2013 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. W dniu 30 października 2013 r. przeprowadzono kolejne oględziny obiektu szpitala, podczas których ponownie stwierdzono, że w części nowo wybudowanej, pomieszczenia są użytkowane, pomimo braku pozwolenia na użytkowanie. Wyżej wymienioną okoliczność użytkowania pomieszczeń szpitala potwierdzono dokumentacją fotograficzną. Stwierdzono również, że użytkowane są też pomieszczenia zlokalizowane w piwnicach nowej części obiektu, które zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [...] w dniu [...] czerwca 2011 r., nr [...]. W tym stanie sprawy organ I instancji działając na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wymierzył inwestorowi karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, wskazując, że kara ta stanowi iloczyn stawki opłaty "s", która wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2), współczynnika kategorii obiektu budowlanego "k", który dla budynków służby zdrowia = 4 i współczynnika wielkości obiektu "w" wynikającej z kubatury obiektu (14403,06 m3) = 2,5 czyli: s x k x w x 10 - 500 x 4 x 2,5 x 10 = 50 000,00 zł. W zażaleniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie SP ZOZ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]INB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, postanowieniem nr [...], z dnia [...] marca 2014 r. orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji jednoznacznie i bezsprzecznie ustalił fakt użytkowania części nowo wybudowanego budynku szpitala, położonego na działce nr [...]. Użytkowanie obiektu, zgodnie z jego przeznaczeniem potwierdzają zapisy protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 30 października 2013 r., który zawiera stwierdzenie, że "w dniu kontroli stwierdzono użytkowanie następujących pomieszczeń w nowo wybudowanej części". Ponownie rozpoznając sprawę organ powiatowy, uwzględniając wytyczne zawarte w postanowieniu [...]INB z dnia [...] października 2013 r., zawarł w protokole wyliczenie poszczególnych pomieszczeń z podaniem numeru i nazwy wraz z dokumentacją fotograficzną. Z dokumentacji zdjęciowej jednoznacznie wynika, że przedmiotowy budynek jest użytkowany jako zakład opieki zdrowotnej. Ponadto wskazuje ona nie tylko, że budynek szpitala jest przygotowany do użytkowania (ustawione meble, wyposażona recepcja, przygotowane zaplecze socjalne dla personelu, kotłownia wyposażona w instalację grzewczą), ale że jest użytkowany (jest obsługa, personel medyczny, pacjenci na korytarzu, sale świadczące o ich użytkowaniu, czynna recepcja). Organ odwoławczy wskazał, że wobec obiektywnych ustaleń, co do faktu samowolnego przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu, nałożona przez organ I instancji kara pieniężna jest uzasadniona. Wyjaśnił przy tym, że podstawę obliczenia kary w niniejszej sprawie stanowią następujące wartości: współczynnik kategorii obiektu - 4,00; współczynnik wielkości obiektu - 2,50 (kubatura użytkowanej części obiektu powyżej 10 000 m3, co wynika z projektu budowlanego zamiennego rozbudowy zatwierdzonego decyzją Starosty Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r.); stawka opłaty - 500,00 zł. W związku z powyższym kara dla przedmiotowego budynku wynosi: 500,00 zł x 4,00 x 2,50 x 10 = 50 000,00 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...]INB z dnia [...] marca 2014 r. SP ZOZ (dalej jako "skarżący") wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie i zarzucił naruszenie: 1. art. 15 k.p.a. i określonej nim zasady dwuinstancyjności poprzez jej niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania administracyjnego w zakresie określonym przepisami art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. 2. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niedokonaniu w ramach postępowania wyjaśniającego ustaleń faktycznych, pozwalających organom na przyjęcie za udowodniony fakt użytkowania budynku szpitala w poziomie parteru i piwnicy oraz przyjęciu, że skarżący użytkuje bez pozwolenia pomieszczenia budynku o kubaturze 14.403,06 m3, w sytuacji gdy kubatura parteru i piwnicy nowo wybudowanego obiektu wynosi 4.121,30 m3. W odpowiedzi na skargę [...]INB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z 24 września 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 419/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione. Sąd wskazał, że o ile sam fakt wyodrębnienia poszczególnych pomieszczeń szpitala, wyposażenia ich w niezbędne urządzenia i materiały do prowadzenia działalności w zakresie usług medycznych nie jest wystarczającym dowodem na przystąpienie do użytkowania budynku, o tyle zdjęcia zrobione personelowi SP ZOZ w pokoju socjalnym, recepcji, pacjentom w recepcji i na korytarzu szpitalnym, zdjęcia sal szpitalnych, korytarzy, poszczególnych pomieszczeń budynku, jak również zdjęcia biurka, na którym znajduje się dokumentacja, recepcji z informacją elektroniczną dla pacjentów oraz dokumentami, a także wyposażenia sal szpitalnych i gabinetów przyjęć w środki zaopatrzenia medycznego ewidentnie świadczą o tym, że budynek szpitala użytkowany jest zgodnie z jego przeznaczeniem. Tym samym, zebrany w sprawie materiał dowodowy niewątpliwie pozwalał na uznanie, że inwestor przystąpił do użytkowania budynku szpitala, a przystąpienie to miało miejsce z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego. Skarżący nie uzyskał bowiem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, a uzyskanie takiej decyzji było wymagane. Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia wysokości kary pieniężnej za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy przedstawione przez organ odwoławczy przy skardze akta administracyjne nie zawierają ani projektu budowlanego rozbudowy Izby Przyjęć Szpitala zatwierdzonego decyzją Starosty Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., ani też projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją Starosty Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., zarzut ten nie mógł być przez Sąd zweryfikowany. Wobec braku materiału dowodowego sprawy w tym zakresie, Sąd nie mogąc dokonać kontroli prawidłowości podjętych przez organy decyzji w odniesieniu do ustalenia współczynnika wielkości obiektu budowlanego, a w konsekwencji dla ustalenia wysokości sankcji za samowolne przystąpienie do użytkowania budynku bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, uznał akta administracyjne za niepełne, a argumentację organów obu instancji za nieznajdującą odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. Zdaniem Sądu, okoliczności powyższe stanowiły wystarczającą przesłankę uzasadniającą uchylenie wydanego w sprawie postanowienia, bowiem brak w aktach sprawy wskazanych dokumentów uniemożliwił kontrolę prawidłowości wymierzonej kary pieniężnej. Zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powołane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia. Sąd wskazał, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając odwołanie skarżącego, przedstawi metodykę wyliczenia nałożonej kary, w szczególności w zakresie kubatury pomieszczeń (jako ogółu), załączając jednocześnie materiały źródłowe dotyczące wyliczonej kubatury (projekt). Nadto uzasadni sposób wyliczenia kubatury. Wyrokiem z 27 października 2016 r. sygn. akt II OSK 160/15 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...]INB orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut kasacyjny, że Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie niepełnych akt sprawy, czyli z naruszeniem dyspozycji art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie wystąpił do właściwego organu o uzupełnienie przedmiotowych akt sprawy, pomimo pełnej wiedzy w tym zakresie. NSA za słuszne uznał stanowisko skarżącego kasacyjnie, że z korespondencji znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że [...]INB dysponował zarówno projektem budowlanym, jak i projektem zamiennym, które zostały zwrócone organowi architektoniczno-budowlanemu (pismo [...]INB z dnia 13 stycznia 2014 r., pismo Starosty [...] z dnia 3 marca 2014 r., pismo [...]INB z dnia 18 marca 2014 r.). W związku z tym NSA stwierdził, że Sąd I instancji nie mógł dokonać prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie przez właściwy organ, jak i dokonać prawidłowej kontroli zastosowanych przepisów prawa materialnego, a następnie ich wykładni. Zdaniem NSA powyższe oznacza także, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie dotyczącym braku w uzasadnieniu wyroku prawidłowych wskazań co do dalszego postępowania. Właściwa kontrola stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie przez właściwy organ jest konieczna dla prawidłowej oceny zastosowanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego. Konkludując NSA stwierdził, że naruszenie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 133 § 1 p.p.s.a. uniemożliwiło prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji ostatecznej w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., ponieważ będzie to możliwe dopiero kiedy Sąd I instancji będzie w dacie orzekania dysponował kompletnymi aktami sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po jej rozpoznaniu w trybie uproszczonym zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z uwagi na to, że sprawa jest kontrolowana po raz kolejny wskutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II OSK 160/15 uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 września 2014 r., zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. W związku z powyższym, Sąd w celu przeprowadzenia prawidłowej kontroli stanu faktycznego a następnie dokonania prawidłowej kontroli zastosowanych przepisów prawa materialnego, wezwał organ odwoławczy do nadesłania kompletnych akt sprawy, a dopiero po ich otrzymaniu wydał niniejszy wyrok. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest kwestia zgodności z prawem postanowienia [...]INB w sprawie nałożenia na skarżącego kary za przystąpienie do użytkowania parteru i piwnicy nowo wybudowanego obiektu Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] przy ul. [...], położonego na działce nr [...], z naruszeniem przepisów art. 55 Prawa budowlanego w wysokości [...] zł. Istota sporu w przedmiotowym postępowaniu sprowadza się więc do ustalenia, czy orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego właściwie uznały, że inwestor przystąpił do użytkowania budynku szpitala bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz, czy naliczona z tego tytułu kara pieniężna została obliczona właściwie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jak wynika z rozstrzygnięć organów obu instancji, swoje ustalenia co do faktu przystąpienia przez skarżącego do użytkowania, oparły one w szczególności na protokole oględzin z dnia 10 lipca 2013 r., a także na materiale dowodowym zebranym w wyniku ponownej kontroli w dniu 30 października 2013 r. i zdjęciach wykonanych w jej trakcie. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zebrany przez organy obu instancji materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia, że ich rozstrzygnięcia są zgodne z prawem. Wbrew zarzutom skargi, organy podjęły wszelkie kroki do wyjaśnienia sprawy, zebrały w wyczerpujący sposób materiał dowodowy, a następnie dokonały jego prawidłowej oceny. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia zrobione personelowi SP ZOZ w pokoju socjalnym, recepcji, pacjentom w recepcji i na korytarzu szpitalnym, zdjęcia sal szpitalnych, korytarzy, poszczególnych pomieszczeń budynku, jak również zdjęcia biurka, na którym znajduje się dokumentacja, recepcji z informacją elektroniczną dla pacjentów oraz dokumentami, a także wyposażenia sal szpitalnych i gabinetów przyjęć w środki zaopatrzenia medycznego ewidentnie bezspornie bowiem świadczą o tym, że budynek szpitala użytkowany jest zgodnie z jego przeznaczeniem. Poza sporem pozostaje, że skarżący nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, a uzyskanie takiej decyzji było wymagane. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że w dniu 8 maja 2013 r. skarżący wystąpił do organu I instancji o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu "Modernizacja i rozbudowa szpitala w [...]", jednak w dniu 17 maja 2013 r. wycofał wniosek o pozwolenie na częściowe użytkowanie budynku szpitala. Tak więc, niewątpliwie inwestor przystąpił do użytkowania budynku szpitala z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego, zgodnie z którym to przepisem, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego wymagane jest pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii: V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Stwierdzenie zaś naruszenia art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego determinuje obowiązek organów do nałożenia na skarżącego jako inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Okoliczność, że sporny budynek został zaliczony do XI kategorii znajduje potwierdzenie w decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2009 r. i decyzji ją zmieniającej z dnia [...] marca 2010 r. Zakwalifikowanie budynku do określonej kategorii obiektów przesądza nie tylko o tym, czy dla inwestycji wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ale ma również wpływ na wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Zgodzić się więc należy z organami obu instancji, że wobec obiektywnych ustaleń, co do faktu samowolnego przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu, nałożona kara pieniężna jest uzasadniona. W ocenie Sądu, wbrew zarzutowi skargi nałożona kara pieniężna została wyliczona w sposób właściwy. Podstawę obliczenia kary stanowiły bowiem następujące wartości: współczynnik kategorii obiektu - 4,00; współczynnik wielkości obiektu - 2,50, stawka opłaty - 500,00 zł. Z projektu budowlanego zamiennego rozbudowy zatwierdzonego decyzją Starosty Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. wynika zaś, że kubatura użytkowanej części obiektu wynosi powyżej 10 000 m3. W związku z powyższym karę dla przedmiotowego budynku wyliczono w prawidłowy sposób, tj. 500,00 zł x 4,00 x 2,50 x 10, co stanowi 50 000,00 zł. W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zupełnie bezpodstawny był wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Organy obu instancji prawidłowo zaś powołały się na przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.