VIII SA/Wa 1077/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki utwardzenia terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w L. z [...] czerwca 2015 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "[...]WINB" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] października 2015 r. nr [...], którą ww. organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej określana jako: "kpa") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej określana jako: "u.p.b."), po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nakazującej ww. rozbiórkę utwardzenia terenu przeznaczonego na plac postojowy dla samochodów ciężarowych zlokalizowanego przy ul. I. w L. (działki nr ew. [...] i [...]) – orzekł o utrzymaniu w całości zaskarżonej decyzji. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Podjęte przez pracowników PINB w L. w dniu [...] grudnia 2013 r. czynności kontrolne wykazały, że na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. I. w L. wykonano w połowie listopada 2013 r. utwardzenie szlaką placu o powierzchni [...] m2. Ustalono, że inwestorem wykonanych robót budowlanych jest dzierżawca ww. nieruchomości M. S. Ponadto organ powiatowy ustalił, że w umowie dzierżawy zawarto zapis, że "najemca będzie używał placu stanowiącego przedmiot umowy do celów parkowania ciągników siodłowych, naczep, samochodów osobowych". Pobrane wypisy z rejestru ewidencji gruntów doprowadziły do ustalenia, że działka nr ew. [...] jest działką rolną, a działka nr ew. [...] w części jest działką rolną, a w części terenem zabudowy mieszkaniowej. Ponadto PINB ustalił, że M. S. w dniu [...] grudnia 2013 r. złożył w Starostwie Powiatowym w L. zgłoszenie robót budowlanych polegających na utwardzeniu szlaką terenu położonego przy ul. I. w L., jednakże pismem z dn. [...] lutego 2014 r. ww. wycofał zgłoszenie, w związku z czym Starosta L. umorzył postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. PINB w L. nakazał M. S. rozbiórkę utwardzenia terenu przeznaczonego na plac postojowy dla samochodów ciężarowych zlokalizowanego przy ul. I. w L., uznając, że ww. roboty budowlane zostały wykonane jako samowola budowlana. M. S. złożył w ustawowym terminie odwołanie od ww. decyzji. [...]WINB orzekając o utrzymaniu w całości w mocy decyzji I instancji, przytoczył następująca argumentację: Przeprowadzone postępowanie doprowadziło do ustalenia, że sporne roboty budowlane zrealizowane zostały na nieruchomościach, które nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i stanowią działki rolne. Badając prawidłowość wykonania robót budowlanych przy utwardzeniu wspomnianego terenu, organ powiatowy stwierdził, że sposób ich wykonania powoduje przekierowanie naturalnego spływu wód opadowych na działki sąsiednie oraz drogę publiczną i chodnik, a na materiał którym utwardzono teren nie przedłożono jakichkolwiek atestów i certyfikatów, co poddaje w wątpliwość zapewnienie bezpieczeństwa w związku z jego użytkowaniem. W tej sytuacji przyjęto, że sposób wykonania utwardzenia terenu został zrealizowany z naruszeniem § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. [...]WINB przyjął, że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50 – 51 u.p.b., ponieważ wszystkie okoliczności zaistniałe w sprawie, jak również poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia (brak zgodności z przepisami wykonanego utwardzenia, niepodjęcie przez stronę czynności, które wskazywałyby, że chce zalegalizować sporne roboty budowlane) powinny skutkować nakazaniem rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych, w niniejszej sprawie rozbiórką wykonanego utwardzenia terenu. Odnosząc się natomiast do argumentów podniesionych w odwołaniu strony, [...]WINB wskazał, że fakt przedłożenia dokumentów potwierdzających zakup kruszywa na utwardzenie terenu nie świadczy jeszcze, że roboty budowlane zrealizowane zostały prawidłowo oraz że ich realizacja nie zagraża bezpieczeństwu osób, a także nie wpływa negatywnie na nieruchomości sąsiednie. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia [...] listopada 2015 r. wniósł M. S. (dalej określany także jako: "skarżący"). Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji PINB w L. podczas, gdy organ powinien był decyzję tę uchylić w całości i umorzyć postępowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa polegające na niedokładnym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a mianowicie nie ustaleniu, czy wyłożenie szlaki (żużlu) ma cechy trwałości, a w konsekwencji uznanie, że wyłożenie szlaki jest utwardzeniem gruntu w rozumieniu u.p.b. oraz przyjęcie, że sposób wyłożenia szlaki został wykonany z naruszeniem § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002 r.; 3) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 1 u.p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyłożenie szlaki na gruncie w sposób nie mający cech trwałego związania z gruntem jest kwalifikowane jako roboty budowlane polegające na wykonaniu obiektu budowlanego; 4) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 u.p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że wyłożenie szlaki wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia podczas, gdy do stanu faktycznego sprawy przepisy u.p.b. w ogóle nie powinny mieć zastosowania, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do samowoli budowlanej skutkującej nakazem rozbiórki wykonanego utwardzenia terenu szlaką bez podstawy prawnej; 5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na błędnych ustaleniach faktycznych, a mianowicie: a) stwierdzeniu, że na materiał którym utwardzono teren nie przedłożono jakichkolwiek atestów i certyfikatów, podczas gdy utwardzenie terenu szlaką zostało wykonane przez profesjonalną firmę świadczącą tego rodzaju usługi; b) stwierdzeniu, że sposób wykonania prac powoduje przekierowanie naturalnego spływu wód opadowych na działki sąsiednie podczas, gdy wysypanie szlaki zmniejszyło nachylenie terenu w porównaniu do stanu poprzedniego, a żadne zalania nie miały miejsca; c) stwierdzeniu ponadto, że uszkodzenia powierzchni utwardzenia dokonane przez manewry samochodów skutkują pyleniem w upalne dni podczas, gdy w dniu [...] czerwca 2015 r. w którym przeprowadzono oględziny padał ulewny deszcz, a w konsekwencji przyjęcie, że sposób wyłożenia szlaki został wykonany z naruszeniem § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002 r. 6) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002 r. poprzez zastosowanie ww. przepisów w niniejszej sprawie podczas, gdy przepisy te nie powinny być stosowane do sytuacji prawnej jaką jest utwardzenie terenu, a w konsekwencji przyjęcie, że nastąpiło niezgodnie z przepisami i stanowi wystarczającą podstawę do wydania nakazu rozbiórki. Ponosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postepowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, przytaczając tezy wskazanych przez siebie wyroków sądów administracyjnych, skarżący zaprezentował stanowisko, że utwardzenie terenu szlaką nie może być uznane za obiekt budowlany, a prace wykonane w związku z takim utwardzeniem nie są robotami budowlanymi w rozumieniu u.p.b., na które należy uzyskać pozwolenie lub dokonać ich zgłoszenia. Skarżący wyeksponował, że na podstawie zastosowanych przez organy przepisów u.p.b., interpretację których przedstawił w powołanych orzeczeniach sądów administracyjnych, samo wysypanie na powierzchnię gruntu szlaki, gruzu lub podobnych materiałów utwardzających, nie może zostać uznane za utwardzenie terenu kwalifikujące do zastosowania przepisów p.b. W tej sytuacji stwierdził, że nakaz rozbiórki został na niego nałożony bez podstawy prawnej. [...]WINB w odpowiedzi na skargę, przedkładając akta postępowania, wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w treści wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: jako "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z powyższymi kryteriami sądowej kontroli administracji, doprowadziła do stwierdzenia zasadności skargi, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spełnione zatem zostały przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Istota sprawy i sporu pomiędzy skarżącym, a organami nadzoru budowlanego sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wykonane utwardzenie gruntu szlaką i zorganizowanie placu postojowego dla samochodów ciężarowych stanowi budowlę w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a czynności zmierzające do jego zorganizowania, tj. utwardzenie materiałem w postaci szlaki gruntu nieruchomości, można zakwalifikować jako roboty budowlane w rozumieniu wspomnianych przepisów prawa budowlanego. Ustaleń, czy wykonane przez skarżącego prace objęte zaskarżoną decyzją rozbiórkową wymagały pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia wykonania stosownych robót budowlanych, dokonać należy na podstawie przepisów prawa budowlanego obowiązujących w czasie ich dokonywania, a więc na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, dalej określana jako: "u.p.b"). Wskazać należy, że zakres ustawy Prawo budowlane został określony w art. 1, zgodnie z którym ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów. Pojęcia obiektu budowlanego wyjaśnione zostały w art. 3 Prawa budowlanego i obejmują one między innymi budowle, a więc wszystko to co nie jest budynkiem bądź obiektem małej architektury, a jednocześnie stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Niewątpliwie w takich kategoriach należy rozważać budowę parkingu, a nawet zwykłe utwardzenie terenu, choć różne rygory mogą wiązać się z realizacją takich inwestycji. Do wniosku takiego prowadzi bowiem analiza dalszych przepisów ustawy Prawo budowlane. Przykładowo, stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, a w takiej sytuacji konieczne jest uzyskanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy). A contrario, pozwolenia na budowę wymagać będzie budowa miejsc postojowych o większej ilości stanowisk. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, lecz również w tym przypadku wymagane jest uzyskanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy). Należy przy tym wskazać, że w orzecznictwie wykładnia powyższego przepisu art. 3 ust. 3 u.p.b. nie jest jednolita w sposobie identyfikowania cech budowli. O ile parkingi, których nawierzchnia została wybetonowana, wyasfaltowana bądź wyłożona warstwą kamienno-żużlową związaną betonem z gruntem należy uznać za budowlę, to samo wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsca postojowe dla samochodów warstwą żużla nie jest uznawane za obiekt budowlany (budowlę) wymagający pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (por. wyroki NSA z 3 czerwca 2003 roku, syg. akt II SA 1741/01, z dnia 19 grudnia 2008 roku, syg. akt II OSK 1691/07; wyrok z dnia 4 marca 2009 roku, syg. akt II OSK 285/08). W tym aspekcie należy przychylić się do twierdzeń skarżącego, który wywodzi, że wykonane przez niego prace polegające na utwardzeniu szlaką (żużlem) terenu, nie może być uznane za obiekt budowlany, a w konsekwencji nie wymagało to uzyskania zarówno pozwolenia na budowę, jak i dokonania zgłoszenia. Organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie prezentują natomiast odmienny pogląd, wskazując ponadto na wadliwość wykonanego utwardzenia, które zmieniło naturalny spływ wód opadowych na tym terenie i stanowi naruszenia przepisów § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Jednakże twierdzenia i argumentacja organu nie mogą zostać ocenione jako pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły, czy dla stanu prawnego sprawy ma znaczenie, że utwardzenia terenu wykonano na działkach rolnych, ponadto nie ustaliły dla jakiej liczby pojazdów plac jest przeznaczony, czy na ww. terenie znajdują się jakieś instalacje (w rodzaju instalacji energii elektrycznej, oświetlenie itp., obiekty poza nieużytkowanym budynkiem mieszkalnym na działce nr [...]) pozwalające na uznanie, że stanowią całość techniczno-użytkową wraz z utwardzonym placem. Sama realizacja robót polegających na utwardzeniu gruntu poprzez nawiezienie szlaki nie podlegała sankcjom z art. 48 Prawa budowlanego, jednakże w zakresie realizacji ewentualnych pozostałych elementów składowych parkingu już tak, a organy nadzoru budowlanego w tym zakresie nie dokonały stosownych ustaleń. Należy także wskazać, że zarówno parkingi, jak i place postojowe uwzględnione zostały w załączniku do ustawy Prawo budowlane, który określa kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu. Załącznik ten jest niezbędny nie tylko do ustalenia, czy przed przystąpieniem do użytkowania konkretnej inwestycji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, konieczne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, ale służy również obliczeniu ewentualnej kary za nielegalne użytkowanie inwestycji. Warto przy tym zaznaczyć, że zarówno place postojowe, jak i parkingi znalazły się w kategorii XXII, która jest jedną z kategorii wymienionych w art. 55 ustawy, który wobec tego rodzaju inwestycji nakłada obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeśli na wzniesienie obiektu budowlanego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zadaniem organów nadzoru budowlanego będzie dokładne ustalenie i stwierdzenie w kontekście uzupełnionego i prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, do której dokładnie kategorii obiektów należy przedmiotowa inwestycja i jakie są tego konsekwencje według właściwych przepisów prawa budowlanego, w tym w odniesieniu do możności zakwalifikowania utwardzenia terenu na ww. nieruchomości jako samowoli budowlanej. Brak tych ustaleń stanowi naruszenie obowiązku organów administracji wyczerpującego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz rozpatrzenia sprawy na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, natomiast decyzja i jej uzasadnienie powinny spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §1 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).