VIII SA/Wa 1084/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z [...] września 2021 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej także: "SKO", "organ odwoławczy", "Kolegium"), w wyniku rozpatrzenia odwołania A. Z. (dalej: "Skarżący", "Strona", "Wnioskodawca"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "kpa") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. (dalej: "Wójt Gminy" lub "organ I instancji’) z [...] lipca 2021 r., znak [...] o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Decyzję wydano w następującym stanie sprawy. Powołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2021 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu: żywności, obuwia, środków czystości oraz leków z powodu braku współdziałania oraz niedostarczenia dokumentów. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, ze wnioskodawca nie przedstawił dokumentów, oświadczeń dotyczących jego sytuacji majątkowej, rodzinnej, zawodowej i zdrowotnej. Mimo wielokrotnych wezwań za pomoc poczty elektronicznej oraz operatora pocztowego (przesyłka nieodebrana), skarżący nie skontaktował się z urzędem, nie przedstawił informacji o swojej sytuacji majątkowej rodzinnej i zawodowej oraz zdrowotne. Organ przytoczył treść art. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współpracy w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W odwołaniu od tej decyzji Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu braku współpracy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z Wnioskodawcą. SKO utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy K. nie znalazło podstaw do jej zmiany. Na wstępie wskazano, że dniu [...] maja 2021 roku wnioskodawca wystąpił do GOPS w K. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup żywności, obuwia, środków czystości oraz leków. Na powyższą okoliczność w dniu [...] maja 2021 roku został sporządzony przez pracownika socjalnego protokół przyjęcia wniosku o udzielenie pomocy. Zgłoszenie nastąpiło w formie telefonicznej. W dniu [...] maja 2021 roku przeprowadzono rozmowę telefoniczną ze skarżącym w celu ustalenia jego sytuacji dochodowej, mieszkaniowej rodzinnej i zawodowej. Skarżący poinformował, iż dokumenty, oświadczenia potwierdzające jego sytuację prześle w formie elektronicznej pocztą e-mail. W trakcie rozmowy telefonicznej Skarżący podał, że głoduje, nie ma na życie, w kwietniu 2021 roku nie osiągał żadnych dochodów. Ponadto wskazał, że od [...] do [...] maja przebywał w szpitalu, a do [...] czerwca jest na zwolnieniu lekarskim. Wnioskodawca został poinformowany o konieczności wypełnienia oświadczeń dotyczących jego sytuacji dochodowej rodzinnej i zawodowej oraz dokumentacji potwierdzającej jego sytuację zdrowotną. Korespondencję ze Skarżącym prowadzono za pomocą poczty elektronicznej, na adres mailowy, wskazany przez Skarżącego, za pomocą którego Skarżący składa wnioski oraz prowadzi korespondencję z Urzędem. Wezwania wystosowano do Skarżącego w dniach: [...].05.2021 r., [...].06.2021, [...].06.2021 r. W dniu [...] czerwca 2021 roku GOPS w K. zawiadomił Skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, w którym poinformował o konieczności dostarczenia dokumentacji dotyczącej aktualnej sytuacji zdrowotnej oraz oświadczeń koniecznych do ustalenia sytuacji rodzinnej, dochodowej i zawodowej. Powyższe zawiadomienie Skarżący odebrał osobiście w dniu [...] czerwca 202l roku. W dniu [...] czerwca 202l roku w rozmowie telefonicznej uzyskano informację, że Skarżący w związku z przebytym koronawirusem przebywa w domu na zwolnieniu lekarskim. Następnie w dniach [...].06.2021 r., [...].06.2021 r., [...].07.2021 r., oraz [...].07.2021 r. pracownicy socjalni GOPS pod adresem domowym nie zastali Skarżącego. W dniu [...] lipca 2021 roku zgłosił się pracownik GOPS, który znalazł workach na odpady produkty spożywcze z Banku Żywności wraz z zawiadomieniami z Poczty Polskiej na nazwisko A. Z.. Kolegium wskazało, że kwestie ustalania prawa do świadczeń z pomocy społecznej i zasady ich przyznawania reguluje ustawa o pomocy społecznej. SKO wyjaśniło następnie, że przyznanie świadczenia w postaci zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że o tym, czy i w jakim rozmiarze zasiłek celowy zostanie przyznany stronie decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej, wyrażonymi w przepisach ustawy. W konsekwencji, organ rozpatrując wniosek ocenia indywidualne potrzeby wnioskodawcy w kontekście jego sytuacji życiowej i materialnej z uwzględnieniem jednak ilości posiadanych środków pieniężnych, ilości osób potrzebujących i hierarchii zgłaszanych potrzeb innych osób. Niewątpliwe jest, że przyznana pomoc musi mieć pokrycie w posiadanych przez organ środkach finansowych, gdyż w przeciwnym przypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Dlatego nawet w sytuacji, gdy istnieją podstawy do udzielenia pomocy, osoba uprawniona musi liczyć się z tym, że organ może odmówić przyznania jej żądanego świadczenia, albo przyznać świadczenie w mniejszym rozmiarze. W dalszej kolejności odnosząc treść powyższego do stanu faktycznego sprawy Kolegium wskazało, powołując się na treść art. 4ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współpracy w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Na stronie ubiegającej się o Świadczenie z pomocy społecznej spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, zgodnie z art.4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4a, 5 i 5b ustawy mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zatem, aby otrzymać pomoc społeczną należy w tym kierunku powziąć, pewne wysiłki. Zaś pierwszym wysiłkiem, jaki powinien uczynić ubiegający się o pomoc społeczną jest udzielenie organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej. Z akt postępowania wynika, że Skarżący został poinformowany o konieczności złożenia dokumentów, oświadczeń na okoliczność sytuacji dochodowej, majątkowej, rodzinnej i zawodowej. Na powyższe wezwania Skarżący nie odpowiedział, czym uniemożliwił organowi ustalenie stanu faktycznego. SKO podkreśliło, że Ustawa o pomocy społecznej nie tylko przyznaje wnioskodawcom określone uprawnienia, lecz również nakłada na nich określone obowiązki, które przede wszystkim mają doprowadzić do przezwyciężenia trudnej sytuacji, w jakiej znaleźli się beneficjenci. Brak wykonania tych obowiązków, jak również brak współpracy z organami pomocy społecznej może skutkować wydaniem decyzji odmawiającej przyznania lub zmiany wnioskowanej pomocy, lub odebranie przyznanej już pomocy. W świetle powyższych ustaleń faktycznych i prawnych Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawnych. Skarżący nie podjął współpracy z Ośrodkiem Pomocy Społecznej, nie przedłożył oświadczeń o własnej sytuacji majątkowej, rodzinnej i zawodowej. Nie przedstawił zaświadczeń lekarskich, dowodów zakupu leków. Mimo złożonego oświadczenia o pobycie na zwolnieniu lekarskim, Skarżącego nie zastano w mieszkaniu, celem przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Powyższe zaniechanie podjęcia współpracy przez Skarżącego skutkowało brakiem możliwości ustalenia czy Skarżący spełnia przesłanki do otrzymania wnioskowanych świadczeń z pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanej pomocy społecznej. Odpowiadając na skargę, Kolegium wystąpiło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w swoim rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa"), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 ppsa, Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Dokonując według powyższych zasad sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona, a zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność jego wyeliminowania z porządku prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Jak wynika z przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm. dalej: ups"), zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Stosownie do treści art. 106 ust. 4 Ups wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, poprzedzone musi być przeprowadzeniem rodzinnego wywiadu środowiskowego. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie takiego wywiadu lub na jego aktualizację, przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej stanowi, w świetle art. 107 ust. 4a Ups, podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ponadto zaznaczyć należy, że pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc, złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia społecznej (art. 107 ust. 5 Ups). Z kolei, jak wynika z treści art. art. 4 ups osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z uwagi na fakt, że ustalenie sytuacji osobistej oraz stanu majątkowego ma zasadnicze znaczenie dla możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej, ustawodawca rygorystycznie podchodzi do kwestii współpracy osoby ubiegającej się o takie świadczenie z organem pomocy społecznej. Uniemożliwienie ustalenia sytuacji finansowej, życiowej, czy zdrowotnej, poprzez nienadesłanie wymaganych oświadczeń, czy dokumentów, może zostać uznane za brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym. Zwrócić bowiem należy uwagę, że tylko należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy może pozwolić organowi na wnikliwą ocenę sytuacji materialnej osoby zwracającej się o świadczenia z pomocy społecznej, a w konsekwencji – pozytywne rozpatrzenie jej wniosku. Z tych względów postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. "Wyegzekwowanie" od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotne z uwagi na fakt, że, pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Wobec powyższego bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia. Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Stąd na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania, również w tym aspekcie, postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Ponadto należy podkreślić, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki jej charakter oznacza, że organ administracji ma pewną swobodę decyzyjną co do ustalenia treści wydawanej decyzji, związaną z realizowaniem określonej (w zakresie przedmiotu decydowania) polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do decyzji uznaniowych ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy i czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności; a zatem – czy organ prowadzący postępowanie nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po takim rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia oraz ustalenie zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1794/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że skarżący wnioskował w dniu [...] maja 2021 r. do organu pomocy społecznej o przyznanie zasiłku za zakup żywności, obuwia, środków czystości oraz leków. Na potrzeby ustalenia sytuacji materialnej wnioskodawcy, organ I instancji w dniu [...] maja 2021 roku przeprowadzono rozmowę telefoniczną ze skarżącym w celu ustalenia jego sytuacji dochodowej, mieszkaniowej rodzinnej i zawodowej. Skarżący został poinformowany o konieczności wypełnienia oświadczeń dotyczących jego sytuacji dochodowej rodzinnej i zawodowej oraz dokumentacji potwierdzającej jego sytuację zdrowotną. Korespondencję ze Skarżącym prowadzono za pomocą poczty elektronicznej, na adres mailowy, wskazany przez niego. Powyższe wezwania wystosowano do Skarżącego w dniach: [...].05.2021 r., [...].06.2021, [...].06.2021 r. W dniu [...] czerwca 2021 roku GOPS w K. zawiadomił Skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, w którym poinformował o konieczności dostarczenia dokumentacji dotyczącej aktualnej sytuacji zdrowotnej oraz oświadczeń koniecznych do ustalenia sytuacji rodzinnej, dochodowej i zawodowej. Skarżący, mimo wezwania przez organ I instancji, nie uzupełnił brakujących dokumentów, ani nie wyjaśnił, czy i ewentualnie z jakiej przyczyny przedłożenie takich dokumentów nie było możliwe. Takie działanie skarżącego, uniemożliwiające rzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Należy podzielić, iż z art. 2 ust. 1 Ups wynika, że rolą pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna spełnia więc jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy. Zaznaczyć należy, że zasiłek celowy zalicza się do fakultatywnych form pomocy społecznej i to od oceny i uznania organu zależy, czy w sprawie występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 Ups. W sytuacji, gdy strona utrudnia ocenę tych przesłanek, zasadne jest wydanie decyzji o odmowie udzielenia pomocy. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że organ I instancji miał uzasadnione podstawy do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń, a więc że odmowa ta nie nosiła cech niepożądanej arbitralności, lecz mieściła się w granicach uznania pozostawionego organom przez przepisy prawa normujące wydawanie decyzji w sprawach zasiłków celowych. W konsekwencji prawidłowo organ II instancji utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa, skargę oddalił. oddalił.