VIII SA/Wa 1086/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku okresowego za maj 2021 r. oddala skargę. Decyzją z [...] września 2021 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej także: "SKO", "organ odwoławczy", "Kolegium"), w wyniku rozpatrzenia odwołania A. Z. (dalej: "Skarżący", "Strona", "Wnioskodawca"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "kpa") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. (dalej: "Wójt Gminy" lub "organ I instancji’) z [...] lipca 2021 r., znak [...] o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku okresowego za maj 2021 rok. Decyzję wydano w następującym stanie sprawy. Powołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2021 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu zasiłku okresowego za maj 2021 rok z powodu braku współdziałania z organem oraz niedoręczenia dokumentów. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentów, oświadczeń dotyczących jego sytuacji majątkowej, rodzinnej, zawodowej i zdrowotnej. Mimo wielokrotnych wezwań za pomoc poczty elektronicznej oraz operatora pocztowego (przesyłka nieodebrana), skarżący nie skontaktował się z urzędem, nie przedstawił informacji o swojej sytuacji majątkowej rodzinnej i zawodowej oraz zdrowotne. Organ przytoczył treść art. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współpracy w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W odwołaniu od tej decyzji Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu braku współpracy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z Wnioskodawcą. SKO utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy K. nie znalazło podstaw do jej zmiany. Na wstępie wskazano, że dniu [...] maja 2021 roku wnioskodawca wystąpił do GOPS w K. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego za maj 2021 rok. Na powyższą okoliczność w dniu [...] maja 2021 roku został sporządzony przez pracownika socjalnego protokół przyjęcia wniosku o udzielenie pomocy. Zgłoszenie nastąpiło w formie telefonicznej. W dniu [...] maja 2021 roku przeprowadzono rozmowę telefoniczną ze skarżącym w celu ustalenia jego sytuacji dochodowej, mieszkaniowej rodzinnej i zawodowej. Skarżący poinformował, iż dokumenty, oświadczenia potwierdzające jego sytuację prześle w formie elektronicznej pocztą e-mail. W trakcie rozmowy telefonicznej Skarżący podał, że głoduje, nie ma na życie, w kwietniu 2021 roku nie osiągał żadnych dochodów. Ponadto wskazał, że od [...] do [...] maja przebywał w szpitalu, a do [...] czerwca jest na zwolnieniu lekarskim. Wnioskodawca został poinformowany o konieczności wypełnienia oświadczeń dotyczących jego sytuacji dochodowej rodzinnej i zawodowej oraz dokumentacji potwierdzającej jego sytuację zdrowotną. Korespondencję ze Skarżącym prowadzono za pomocą poczty elektronicznej, na adres mailowy, wskazany przez Skarżącego, za pomocą którego Skarżący składa wnioski oraz prowadzi korespondencję z Urzędem. Wezwania wystosowano do Skarżącego w dniach: [...].05.2021 r., [...].06.2021, [...].06.2021 r. W dniu [...] czerwca 2021 roku GOPS w K. zawiadomił Skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, w którym poinformował o konieczności dostarczenia dokumentacji dotyczącej aktualnej sytuacji zdrowotnej oraz oświadczeń koniecznych do ustalenia sytuacji rodzinnej, dochodowej i zawodowej. Powyższe zawiadomienie Skarżący odebrał osobiście [...] czerwca 2021 r. W dniu [...] czerwca 2021 roku w rozmowie telefonicznej uzyskano informację, że Skarżący w związku z przebytym koronawirusem przebywa w domu na zwolnieniu lekarskim. Następnie w dniach [...].06.2021 r., [...].06.2021 r., [...]07.2021 r., oraz [...].07.2021 r. pracownicy socjalni GOPS pod adresem domowym nie zastali Skarżącego. W dniu [...] lipca 2021 roku zgłosił się pracownik GOPS, który znalazł workach na odpady produkty spożywcze z Banku Żywności wraz z zawiadomieniami z Poczty Polskiej na nazwisko A. Z.. Kolegium wskazało, że kwestie ustalania prawa do świadczeń z pomocy społecznej i zasady ich przyznawania reguluje ustawa o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 38 u.p.s.: zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny (ust. 1). W dalszej kolejności odnosząc treść powyższego do stanu faktycznego sprawy Kolegium wskazało, powołując się na treść art. 4ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współpracy w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Na stronie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, zgodnie z art.4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4a, 5 i 5b ustawy mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zatem, aby otrzymać pomoc społeczną należy w tym kierunku powziąć, pewne wysiłki. Zaś pierwszym wysiłkiem, jaki powinien uczynić ubiegający się o pomoc społeczną jest udzielenie organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej. Z akt postępowania wynika, że Skarżący został poinformowany o konieczności złożenia dokumentów, oświadczeń na okoliczność sytuacji dochodowej, majątkowej, rodzinnej i zawodowej. Na powyższe wezwania Skarżący nie odpowiedział, czym uniemożliwił organowi ustalenie stanu faktycznego. SKO podkreśliło, że Ustawa o pomocy społecznej nie tylko przyznaje wnioskodawcom określone uprawnienia, lecz również nakłada na nich określone obowiązki, które przede wszystkim mają doprowadzić do przezwyciężenia trudnej sytuacji, w jakiej znaleźli się beneficjenci. Brak wykonania tych obowiązków, jak również brak współpracy z organami pomocy społecznej może skutkować wydaniem decyzji odmawiającej przyznania lub zmiany wnioskowanej pomocy, lub odebranie przyznanej już pomocy. W świetle powyższych ustaleń faktycznych i prawnych Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawnych. Skarżący nie podjął współpracy z Ośrodkiem Pomocy Społecznej, nie przedłożył oświadczeń o własnej sytuacji majątkowej, rodzinnej i zawodowej. Mimo złożonego oświadczenia o pobycie na zwolnieniu lekarskim, Skarżącego nie zastano w mieszkaniu, celem przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Powyższe zaniechanie podjęcia współpracy przez Skarżącego skutkowało brakiem możliwości ustalenia czy Skarżący spełnia przesłanki do otrzymania wnioskowanych świadczeń z pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanej pomocy społecznej. Odpowiadając na skargę, Kolegium wystąpiło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w swoim rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa"), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 ppsa, Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Dokonując według powyższych zasad sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona, a zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność jego wyeliminowania z porządku prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego. Zgodnie z art. 38 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 1876 z późn. zm. dalej: ups") zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny (ust. 1). Zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że miesięczna kwota zasiłku nie może być wyższa niż kwota kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. 3. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między: 1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; 2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. 4. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. 4a. W przypadku podjęcia zatrudnienia przez osobę objętą kontraktem socjalnym pobierającą zasiłek okresowy, może być on wypłacany nadal niezależnie od dochodu, do dnia wynikającego z decyzji przyznającej zasiłek okresowy, nie dłużej jednak niż do 2 miesięcy od dnia, w którym osoba została zatrudniona. 4b. Zasiłek okresowy jest wypłacany niezależnie od dochodu w sytuacji określonej w ust. 4a nie częściej niż raz na 2 lata. 5. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. 6. Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3. Określenie wysokości zasiłku okresowego w granicach wskazanych przez art. 38 ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.s. następuje w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że nawet gdy w sprawie spełnione zostaną określone prawem przesłanki, organ ma zakres swobody w sposobie rozstrzygnięcia określonej kwestii. Ustalając wysokość zasiłku okresowego pomiędzy wskazanymi w ustawie widełkami, może swobodnie ustalić, na podstawie materiału dowodowego, jaki wymiar zasiłku na dany okres będzie optymalny dla osoby samotnie gospodarującej, w trudnej sytuacji życiowej. Powinien zatem przyznać to świadczenie w wysokości adekwatnej do sytuacji osoby, jej potrzeb i możliwości ich zaspokojenia we własnym zakresie z uwzględnieniem posiadanych przez organ środków finansowych na realizację zadań pomocowych, kierując się przy jego ustalaniu między innymi minimalną i maksymalną kwotą, również kryterium wynikającym z ogólnych zasad pomocy społecznej oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2021 r. I OSK 446/21 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 106 ust. 4 ups wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, poprzedzone musi być przeprowadzeniem rodzinnego wywiadu środowiskowego. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie takiego wywiadu lub na jego aktualizację, przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej stanowi, w świetle art. 107 ust. 4a ups, podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ponadto zaznaczyć należy, że pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc, złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia społecznej (art. 107 ust. 5 ups). Z kolei, jak wynika z treści art. art. 4 ups osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z uwagi na fakt, że ustalenie sytuacji osobistej oraz stanu majątkowego ma zasadnicze znaczenie dla możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej, ustawodawca rygorystycznie podchodzi do kwestii współpracy osoby ubiegającej się o takie świadczenie z organem pomocy społecznej. Uniemożliwienie ustalenia sytuacji finansowej, życiowej, czy zdrowotnej, poprzez nienadesłanie wymaganych oświadczeń, czy dokumentów, może zostać uznane za brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym. Zwrócić bowiem należy uwagę, że tylko należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy może pozwolić organowi na wnikliwą ocenę sytuacji materialnej osoby zwracającej się o świadczenia z pomocy społecznej, a w konsekwencji – pozytywne rozpatrzenie jej wniosku. Z tych względów postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. "Wyegzekwowanie" od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotne z uwagi na fakt, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Wobec powyższego bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia. Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Stąd na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania, również w tym aspekcie, postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Ponadto należy podkreślić, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku okresowego, jak już była mowa, ma charakter mieszany i zawiera też elementy decyzji uznaniowej. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do decyzji uznaniowych ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy i czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności; a zatem – czy organ prowadzący postępowanie nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po takim rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia oraz ustalenie zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1794/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że skarżący wnioskował w dniu 20 maja 2021 r. do organu pomocy społecznej o przyznanie zasiłku okresowego. Na potrzeby ustalenia sytuacji materialnej wnioskodawcy, organ I instancji w dniu [...] maja 2021 roku przeprowadzono rozmowę telefoniczną ze skarżącym w celu ustalenia jego sytuacji dochodowej, mieszkaniowej rodzinnej i zawodowej. Skarżący został poinformowany o konieczności wypełnienia oświadczeń dotyczących jego sytuacji dochodowej rodzinnej i zawodowej oraz dokumentacji potwierdzającej jego sytuację zdrowotną. Korespondencję ze Skarżącym prowadzono za pomocą poczty elektronicznej, na adres mailowy, wskazany przez niego. Powyższe wezwania wystosowano do Skarżącego w dniach: [...].05.2021 r., [...].06.2021, [...].06.2021 r. W dniu [...] czerwca 2021 roku GOPS w K. zawiadomił Skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, w którym poinformował o konieczności dostarczenia dokumentacji dotyczącej aktualnej sytuacji zdrowotnej oraz oświadczeń koniecznych do ustalenia sytuacji rodzinnej, dochodowej i zawodowej. Skarżący, mimo wezwania przez organ I instancji, nie uzupełnił brakujących dokumentów, ani nie wyjaśnił, czy i ewentualnie z jakiej przyczyny przedłożenie takich dokumentów nie było możliwe. Takie działanie skarżącego, uniemożliwiające rzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Należy podzielić, iż z art. 2 ust. 1 ups wynika, że rolą pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna spełnia więc jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że organ I instancji miał uzasadnione podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, a więc że odmowa ta nie nosiła cech niepożądanej arbitralności, lecz mieściła się w granicach uznania pozostawionego organom przez przepisy prawa normujące wydawanie decyzji w sprawach zasiłków celowych. W konsekwencji prawidłowo organ II instancji utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa, skargę oddalił.