VIII SA/Wa 1087/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi B.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego B.B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SA/Wa 1087/10 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 roku Wojewoda [...] biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) oraz art. 82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (DZ.U z 2006 r, nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej jako prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania D. B., B. B., J. M., T. U. i T. S. – umorzył postępowanie odwoławcze. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna. Wskazane wyżej strony pismem z dnia [...] maja 2010 roku wniosły za pośrednictwem Starosty W. odwołanie od jego decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku pensjonatu z kuchnią cateringową na działce nr ew. [...] we wsi A. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z aktami sprawy uznał, że odwołanie złożyli zainteresowani nie mający przymiotu strony w przedmiotowej sprawie. Wskazywał, że zgodnie z art. 28 ust.2 ustawy prawo budowlane stronami postępowania w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę są – inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 3 ust.20 wyżej powołanej ustawy stanowi, że obszar oddziaływania obiektu stanowi teren wyznaczony w jego otoczeniu na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Poprzez przepisy odrębne w znaczeniu wynikającym z tego artykułu należy rozumieć przede wszystkim przepisy techniczne jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Organ wskazywał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U nr 75, poz. 690 ze zm. dalej jako rozporządzenie), w § 1 ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że usytuowanie projektowanego obiektu nie narusza wymagań określonych w art. 5 ustawy prawo budowlane. Odległość budynku od północnej granicy wynosi 7 m, natomiast od południowej 31 m. Zachowanie wymaganych prawem odległości sprawia, że pensjonat z kuchnią cateringową nie będzie negatywnie oddziaływał na sąsiednie nieruchomości i nie będzie ograniczał korzystania z nich. Organ zwracał uwagę, że realizowana inwestycja polegająca na budowie pensjonatu wraz z cateringiem nie należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla których może być lub jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. Z tego też powodu nie ma obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wynikającego z art. 59 ust.1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Inwestor zaprezentował ekspertyzę akustyczną z której wynika, że eksploatacja pensjonatu z cateringiem na działce nr ew. [...] położonej we wsi A nie będzie powodować ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego dla pory nocnej, a przedstawione w załączniku graficznym izofony o wartości 40 dB zamykają się całkowicie w granicach działki, do której inwestor posiada tytuł prawny. W ocenie organu należy uznać, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że skarżący są bezpośrednio zainteresowani sposobem zagospodarowania terenu, na którym jest planowana inwestycja. Wskazują, że realizacja inwestycji wpłynie na zmniejszenie atrakcyjności ich nieruchomości i spowoduje obniżenie wartości. Ich interes jest tylko interesem faktycznym, ponieważ nie wynika on z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Fakt ewentualnego obniżenia wartości ich nieruchomości, które są położone w sąsiedztwie planowanej inwestycji, nie rodzi po ich stronie prawa do żądania od organu podjęcia określonych działań. Organ wskazywał, że w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym legitymacja strony oparta jest na pojęciu interesu prawnego, który musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Nabycie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ danej osoby do udziału w postępowaniu, lecz musi być oparte na przepisie prawa materialnego. Tak więc właściciele, użytkownicy wieczyści czy zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w sprawie pozwolenia na budowę muszą wskazać przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie zdaniem organu skarżący w żaden sposób nie wykazali interesu prawnego, co w rozumieniu art. 28 ust.2 ustawy prawo budowlane oznacza, że nie posiadają w niniejszej sprawie przymiotu strony. A zatem na podstawie stanu faktycznego wynikającego z zebranego materiału dowodowego rozpoznano odwołanie i zgodnie z przepisem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzono postępowanie odwoławcze. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł B B. Zaskarżonej decyzji zarzucał: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 28 ust.2 w związku art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 10, art. 15, art. 107 § 3, art. 129 § 2, art. 138 § 1pkt 3 k.p.a. Z uwagi na powyższe wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bądź o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty W z dnia [...] kwietnia 2010 roku, nr [...], a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący odnośnie naruszenia przepisu art. 129 § 2 k.p.a. Wskazywał, że w myśl powołanego przepisu odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Odwołanie w niniejszej sprawie zostało wniesione pismem z dnia [...] maja 2010 roku przez D B, B B oraz T S. Organ odwoławczy rozpoznał odwołanie uznając, iż zostało ono wniesione również przez T U i J M. Osoby te mimo, iż udzieliły pełnomocnictwa radcy prawnemu T B nie wniosły odwołania. Podnosił, że gdyby te osoby chciały wnieść odwołanie zostałyby wymienione w piśmie z dnia [...] maja 2010 roku. W tej sytuacji należy uznać, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie co do dwóch osób, które go nie wniosły. Taka sytuacja świadczy o tym, że rozstrzygnięcie jest dotknięte wadą nieważności( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W zakresie zarzutu naruszenia art. 28 ust.2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane przywoływał orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego jego zdaniem należy wyprowadzić następujące wskazówki. Po pierwsze, samo zachowanie wymaganych odległości, czy nawet warunków technicznych w zakresie sytuowania budynków na działce nie oznacza, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Także niezaliczenie projektowanego obiektu budowlanego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie pozbawia właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu prawa do bycia stroną w takim postępowaniu. Po drugie w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Po trzecie, o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek na tak wyznaczonym ,,obszarze oddziaływania’’ są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Innym zagadnieniem pozostaje sprawa czy artykułowane zarzuty są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Po czwarte stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę może być ten, który swój interes prawny czerpie z prawa do niezakłóconego korzystania z przysługującej mu własności – art. 28 ust.2 prawa budowlanego w związku z § 323 ust.1 oraz § 326 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U z 2002 roku, nr 75, poz. 690 ze zm.). Mając powyższe na uwadze, w ocenie skarżącego należy uznać, że stanowisko organu II Instancji, jakoby odwołujący się nie posiadali statusu strony jest wadliwe. Przede wszystkim nieprawidłowe jest uznanie, że pensjonat z kuchnią nie będzie negatywnie oddziaływał na nieruchomości sąsiednie, gdyż usytuowanie projektowanego budynku nastąpi w odległościach zgodnych z art. 5 ustawy prawo budowlane i rozporządzeniem z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ponadto ponieważ sama inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie stanowi wystarczającego argumentu do przyjęcia, że skarżący mający tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego budynku nie mają interesu prawnego aby występować w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżącego decydujące znaczenie ma ocena czy istnieje ,,potencjalna’’ możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania, przy wzięciu pod uwagę indywidualnych cech projektowanego budynku i sposobu zagospodarowania terenu, a nie to czy negatywnie oddziaływuje na sąsiednie nieruchomości. Ta okoliczność zupełnie umknęła organowi rozpoznającemu niniejszą sprawę. Skarżący zwracał uwagę, że trzeba wziąć pod uwagę iż inwestor planuje wybudowanie budynku o charakterze pensjonatu z kuchnią cateringową oraz parking, w którym mają być organizowane imprezy okolicznościowe, takie jak wesela, chrzty, zabawy sylwestrowe, bankiety w otoczeniu którego znajdują się tereny wykorzystywane w celach letniskowych (wypoczynkowych). Bez wątpienia więc indywidualne cechy projektowanego budynku wskazują na to, iż w związku z jego realizacją może być emitowany znaczny hałas, co z kolei będzie mogło szkodliwie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości o charakterze letniskowym jeśli budynek zostanie źle zaprojektowany. Same więc indywidualne cechy (możliwość znacznej emisji hałasu) planowanej inwestycji wskazuje, że właściciele nieruchomości sąsiednich powinni być stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Twierdzenia tego nie zmienia fakt, że rzekomo z ekspertyzy akustycznej wynika, że planowana inwestycja nie będzie emitować hałasu w porze nocnej i dziennej ponad dopuszczalne normy. Skarżący zauważał, że załączona ekspertyza nie jest precyzyjna, gdyż w swojej treści zawiera stwierdzenie, iż "ze względu na specyficzny rodzaj działalności trudno jest określić jaki poziom hałasu emitowany będzie wewnątrz pomieszczenia. Główne źródło hałasu – sala bankietowo-restauracyjna, w której organizowane będą imprezy’’. W konsekwencji należy uznać, że nie można wykluczyć, iż hałas mógłby być ponadnormatywny i mógłby negatywnie oddziaływać szkodliwie na sąsiednie nieruchomości. W związku z tym uznanie skarżącego za stronę pozwoliłoby mu weryfikować prawidłowość zaprojektowania planowanego budynku pensjonatu. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Należy zauważyć, że organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest w pierwszej kolejności do ustalenia kręgu stron w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę. Tym samym organ będzie musiał ustalić dla każdej inwestycji nierozerwalnie z nią związany obszar oddziaływania. Zgodnie z art. 3 ust.20 ustawy prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu należy odczytywać w ten sposób, że stronami postępowania będą właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania tej inwestycji, które ma określony ujemny wpływ na nieruchomości w otoczeniu tej inwestycji. Nie jest istotne samo położenie tych nieruchomości, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować tereny dalej położone, natomiast istotne jest aby oddziaływanie związane było z przepisami odrębnymi. Do przepisów odrębnych możemy zaliczyć przepisy innych ustaw – np. ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków (DZ.U nr 162, poz. 1568 ze zm.), ustawy z 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (DZ.U nr 62, poz. 627 ze zm.), czy też przepisy wykonawcze do ustawy prawo budowlane, takie jak rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U nr 75, poz. 690 ze zm). Należy zgodzić się ze skarżącym, że samo zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów budowlanych na działce oraz niezaliczenie projektowanego obiektu budowlanego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie może automatycznie przesądzać, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego budynku nie posiadają interesu prawnego. Należy też uznać, że również nie można automatycznie przyjąć, że właściciel sąsiedniej nieruchomości za każdym razem musi być uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2009 roku, syg. akt II OSK 1540/08, LEX nr 530045) Należy podzielić pogląd, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, to osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w tak wyznaczonym obszarze oddziaływania są stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 roku, syg. akt II OSK 1321/06). Jak wynika z akt postępowania osoby posiadające nieruchomości położone się w otoczeniu projektowanego obiektu obawiają się negatywnego wpływu tego obiektu na ich działki mające charakter działek rekreacyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem hałasu, który może być emitowany. Strony dawały temu wyraz w pismach kierowanych w toku postępowania. W ocenie organu negatywne oddziaływanie obiektu zamknie się w granicach działki inwestora, co ma potwierdzać złożona ekspertyza akustyczna. Jednocześnie trafnie skarżący wskazał, że z treści ekspertyzy wynika, że z uwagi na specyficzny rodzaj działalności trudno jest precyzyjnie określić jaki poziom hałasu emitowany będzie wewnątrz pomieszczenia sali bankietowej. W ocenie Sądu organ badając legitymację winien kwestie związane z charakterem obiektu, rodzajem działalności, która ma być prowadzona (pensjonat, w którym mają być organizowane imprezy okolicznościowe) nie dokonał oceny możliwości negatywnego oddziaływania na przyległe nieruchomości, co mogłoby mieć wpływ na ustalenie kręgu uczestników postępowania w tej sprawie. Organ ograniczył się tylko do konkluzji wynikającej ze złożonej ekspertyzy akustycznej. Oddzielnym zagadnieniem jest to, czy artykułowane zarzuty co do projektowanej inwestycji są zasadne z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych, gdyż zamierzenie inwestycyjne może być kwestionowane jeżeli koliduje z uzasadnionym interesem, o którym mowa w art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy prawo budowlane. Skoro postępowanie administracyjne ma w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 roku, syg. akt II OSK 1481/09). W ocenie Sądu za trafne należy również uznać podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisu art. 129 § 2 k.p.a. Faktycznie błędnie organ odwoławczy uznał, że odwołanie od decyzji organu I Instancji zostało wniesione również przez T U i J M. Osoby te udzieliły tylko pełnomocnictwa radcy prawnemu M B do reprezentowania w toczącym się postępowaniu administracyjnym, co nie może być równoznaczne z wniesieniem odwołania. Rozpoznanie odwołania osób, które go nie wnosiły stanowiło w tym zakresie rażące naruszenie prawa. Jednocześnie Sąd rozpoznając skargę wniesioną przez B B uznał, iż uchylając zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie art. 28 ust.2 prawa budowlanego, pozwoli również organowi naprawić błąd w zakresie kręgu podmiotów, które wniosły odwołanie w niniejszej sprawie, zwłaszcza, że organ odwoławczy wszystkim osobom odmówił przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien jeszcze raz przeprowadzić ustalenia, co do obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, biorąc pod uwagę jej indywidualne cechy, sposób wykorzystania oraz sposób zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w jej otoczeniu. Będzie to wymagało ustalenia położenia nieruchomości osób odwołujących się w stosunku do nieruchomości inwestora. Dokładna analiza w tym zakresie pozwoli organowi ustalić krąg uczestników postępowania w niniejszej sprawie. Sąd dopuścił J S jako uczestnika postępowania w związku z tym, że jest spadkobiercą po zmarłym K S. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.