VIII SA/Wa 1087/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Burmistrz Miasta P. nakazał Miejskiemu Zarządowi Dróg i Komunikacji (MZDiK) w R. przywrócenie stanu poprzedniego poziomu gruntu na nieruchomości obejmującej działkę nr [...] będącej w zarządzie MZDiK w R.. Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r., w związku z wydaniem ww. decyzji Burmistrz Miasta P., działając na podstawie art. 264 § 1, art. 263 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako Kpa) i art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 219 ze zm.) zobowiązał Prezydenta Miasta R. do uiszczenia w terminie do dnia [...] lipca 2011 r. kosztów wykonania opinii - ekspertyzy w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w czasie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] przy ul. K. w R. zlecił wykonanie ekspertyzy. Zgodnie zaś z art. 264 § 1 Kpa jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Dyrektor MZDiK w R.. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w R., biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 Kpa umorzyło postępowanie odwoławcze. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z pkt [...] upoważnienia nr [...] z dnia [...] lipca 2011r. Prezydent Miasta R. upoważnił Dyrektora MZDiK w R. do reprezentowania Gminy Miasta R. przed sądami, organami administracji publicznej, organami egzekucji i innymi podmiotami, we wszystkich sprawach związanych ze statutową działalnością MZDiK w R.. Z powyższego upoważnienia wynika, że Dyrektor MZDiK w R. został upoważniony do reprezentowania Gminy Miasta R., a nie Prezydenta Miasta R., będącego organem wykonawczym gminy. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 264 § 2 Kpa zażalenie na postanowienie w sprawie kosztów postępowania służy osobie zobowiązanej, czyli w niniejszej sprawie - Prezydentowi Miasta R.. Skoro MZDiK nie udokumentował prawa do złożenia w imieniu Prezydenta Miasta R. przedmiotowego zażalenia, to organ odwoławczy uznał brak po jego stronie legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta P. z dnia [...] czerwca 2011 r. i dlatego umorzył postępowanie odwoławcze, co czyni niemożliwą ocenę zasadności ww. postanowienia i rozpatrzenie zarzutów zażalenia przez organ odwoławczy. Skargę na powyższe postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasta R. reprezentowana przez Prezydenta Miasta R. (dalej jako skarżąca) wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 38 Kodeksu cywilnego (Kc) w zw. z art. 30 § 1 Kpa, art. 29 Kpa - poprzez ich niezastosowanie; - art. 7 Kpa w zw. z art. 157 § 2 Kpa - poprzez ich niezastosowanie; - art. 262 § 1 pkt 1 Kpa - poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że organ wykonawczy gminy nie ma samoistnego bytu prawnego niezależnego od gminy. Zgodnie z art. 38 Kc w związku z art. 30 § 1 Kpa osoba prawna działa bowiem przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie. W przypadku Gminy R. takim organem jest Prezydent, który jako organ wykonawczy gminy nie może być w ogóle podmiotem stosunków prawnych ani być stroną w postępowaniu administracyjnym - art. 29 Kpa. SKO domagając się odrębnego pełnomocnictwa do reprezentowania Prezydenta (organu wykonawczego gminy) naruszyło zatem podstawowe zasady prawa cywilnego, ustrojowego i procedury administracyjnej. Zdaniem skarżącej SKO winno z urzędu ocenić ważność zaskarżonego postanowienia. Nakaz taki wypływa z art. 7 Kpa w zw. z art. 157 § 2 Kpa, których SKO nie zastosowało, a w sprawie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności tego postanowienia z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, tj. skierowanie do osoby nie będącej stroną. Jest to tym bardziej uzasadnione, że w merytorycznej decyzji dotyczącej nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego stroną uczyniono MZDiK, a nie Prezydenta Miasta R.. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącej doszło również do naruszenia art. 262 § 1 pkt 1 Kpa, który pozwala na obciążenie kosztami postępowania wyłącznie stronę i to winną powstania tych kosztów. Z postanowienia organu I instancji nie wynika natomiast, aby powstaniu kosztów ekspertyzy winna była Gmina R. (Prezydent). Dalej skarżąca wskazała, że zaskarżone postanowienie zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta P. o kosztach postępowania, które nie powinno pozostawać w obrocie prawnym. Z uwagi na fakt, że decyzja merytoryczna nakładająca na MZDiK określone obowiązki została uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zobowiązanym mogą okazać się całkiem inne podmioty, zupełnie niezwiązane z Gminą R.. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie narusza bowiem przepisy postępowania, a powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydane przez organ odwoławczy i kontrolowane przez Sąd postanowienie nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym, a jedynie formalnym wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 Kpa. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy, mając na uwadze treść art. 28 - 30 Kpa, jest zwolniony z ustalenia i wyjaśnienia jaki winien być prawidłowy krąg stron postępowania w sprawie dotyczącej zobowiązania do uiszczenia kosztów wykonania opinii - ekspertyzy. Ustalenie stron postępowania jest bowiem jednym z podstawowych obowiązków organu. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie zaś do treści art. 29 Kpa stronami mogą być osoby fizyczne i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Organ odwoławczy ograniczył swoje rozważania w zakresie kto jest stroną w niniejszym postępowaniu w zasadzie do stwierdzenia, że z postanowienia zobowiązującego do uiszczenia kosztów ww. opinii wynika, iż jest to Prezydent Miasta R.. Dlatego też zdaniem organu należy umorzyć postępowanie bowiem zażalenie zostało złożone przez Dyrektora MZDiK w R., a nie przez Prezydenta Miasta R.. Dyrektor MZDiK w R. został zaś upoważniony do reprezentowania Gminy Miasta R., a nie Prezydenta Miasta R., będącego organem wykonawczym gminy. Zdaniem Sądu takie działanie organu niewątpliwie narusza art. 7, art. 28, art. 29, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie podjął bowiem wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy kto winien być stroną w postanowieniu zobowiązującym do uiszczenia kosztów wydanym w związku z postępowaniem dotyczącym przywrócenia stanu poprzedniego poziomu gruntu na nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. Organ nie zebrał i nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób materiału dowodowego w sprawie, a jego uzasadnienie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 Kpa i nie może być uznane za wystarczające. W związku z powyższym stwierdzenie organu, że zażalenie na postanowienie w sprawie kosztów postępowania służy osobie zobowiązanej, czyli w niniejszej sprawie - Prezydentowi Miasta R. należy uznać za dowolne. Co więcej - organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu nie podejmuje nawet próby wyjaśnienia dlaczego i czy w ogóle słusznie to właśnie Prezydent Miasta R. został uznany za stronę postępowania w sprawie dotyczącej przywrócenia stanu poprzedniego poziomu gruntu na przedmiotowej nieruchomości. Powyższa ocena Sądu jest tym bardziej uzasadniona, że w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. dotyczącej nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego stroną uczyniono MZDiK, a nie Prezydenta Miasta R.. Tym samym, mając na uwadze treść art. 28 i art. 29 Kpa, uznać należy, że Dyrektor MZDiK w toku postępowania administracyjnego miał uprawnienie do złożenia zażalenia na postanowienie organu I instancji zobowiązujące do uiszczenia kosztów w związku z wydaniem ww. decyzji. Skoro zaś tak, organ II instancji miał obowiązek rozpoznać w sposób merytoryczny ww. zażalenie, a nie umorzyć postępowanie odwoławcze. Zaskarżone postanowienie narusza więc również art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. W sprawie niniejszej postanowienie o zobowiązaniu do uiszczenia kosztów zostało wydane w związku z postępowaniem dotyczącym przywrócenia stanu poprzedniego poziomu gruntu na nieruchomości obejmującej działkę nr 204. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu właścicieli i władających, przedmiotowa działka nie ma ustalonego właściciela, a władającym działką w imieniu Skarbu Państwa jest MZDiK w R.. Dyrektor MZDiK działa zaś wprawdzie z upoważnienia Prezydenta Miasta R., ale co istotne w niniejszej sprawie - w imieniu Gminy Miasta R.. W takiej sytuacji, tym bardziej zasadnym i niezbędnym jest wyjaśnienie dlaczego organ uznaje Prezydenta Miasta R., a nie Gminę Miasta R. jako stronę postępowania zobowiązaną do uiszczenia kosztów wydania opinii - ekspertyzy. Skoro bowiem Dyrektor MZDiK działa w imieniu Gminy Miasta R., a MZDiK będąca jednostką organizacyjną ww. gminy włada przedmiotową działką, to w związku z postępowaniem dotyczącym przywrócenia stanu poprzedniego poziomu gruntu na nieruchomości obejmującej działkę nr [...] postanowienie zobowiązujące do uiszczenia kosztów mogłoby być ewentualnie kierowane ale do Gminy Miasta R., a nie do Prezydenta Miasta R.. Prezydent jako organ wykonawczy gminy nie może być bowiem w ogóle podmiotem stosunków prawnych ani być stroną w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy, podobnie zresztą jak wcześniej organ I instancji, nie wyjaśnił natomiast dlaczego postanowienie Burmistrza Miasta P. jest kierowane do osoby, która nie jest stroną tego postępowania, czyli do Prezydenta Miasta R.. Trafnie zaś podnosi skarżąca, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 262 § 1 Kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Tak więc, aby mogło dojść do wydania postanowienia zobowiązującego do uiszczenia kosztów, organ powinien przede wszystkim, w pierwszej kolejności prawidłowo określić stronę postępowania w związku z którym jest to postanowienie wydane. W ocenie Sądu organ nie określił w prawidłowy sposób kto jest stroną zobowiązaną do uiszczenia kosztów w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Dodatkowo zauważyć jeszcze należy, że aby mogło dojść do obciążenia ww. kosztami ustalonej uprzednio w prawidłowy sposób strony postępowania, musi zaistnieć jedna z przesłanek zawartych w art. 262 § 1 Kpa. W ponownym postępowaniu, organ mając na uwadze ww. wskazania i uwagi Sądu oraz treść art. 153 p.p.s.a rozpozna w sposób merytoryczny złożone w niniejszej sprawie zażalenie. Organ winien w pierwszej kolejności w prawidłowy sposób ustalić stronę postępowania zobowiązaną do poniesienia kosztów związanych z wydaniem opinii - ekspertyzy, a następnie w wyczerpujący sposób wyjaśnić czy zasadne jest obciążenie tej strony ww. kosztami. Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. jak w punkcie drugim wyroku.