VIII SA/Wa 1097/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant referent stażysta Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego D. D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta R. (zwany dalej organ, organ pierwszej instancji) działając na podstawie art. 61 i art. 104 ust. 3 w związku z art. 8, art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 63, art. 64, art. 106 ust. 3b, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwana dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa), Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie ustalenia na 2006 rok średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej prowadzonych przez Gminę Miasta R. działającą na prawach powiatu, Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2007r. w sprawie ustalenia na 2007 rok średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej prowadzonych przez Gminę Miasta R. działającą na prawach powiatu, ustalił, iż zobowiązanie D. D. (zwany dalej także skarżącym) z tytułu odpłatności za pobyt ojca K. D. w Domu Pomocy Społecznej (DPS) "[...]" w R. w okresie od [...] lipca 2006 r. do [...] kwietnia 2008 r. wynosi kwotę [...] złotych oraz nałożył na D. D. obowiązek zapłaty ww. kwoty na rachunek bankowy Gminy Miasta R. w terminie 14 dni od momentu gdy powyższa decyzja stanie się ostateczna. Organ powołując treść przepisu art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wywiódł, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS "[...]" w R. został ustalony w okresie od stycznia do grudnia 2006 r. na kwotę [...] złotych, a w okresie od stycznia 2007 r. do października 2008 r. na kwotę [...] złotych. Następnie, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że ojciec skarżącego przebywał w ww. DPS w okresie od dnia [...] lipca 2006 r. do [...] kwietnia 2008 r. i ponosił opłatę za pobyt w tej jednostce w wysokości 70 % posiadanego dochodu. Odpłatność ta wynosiła: w okresie od [...] lipca 2006 r. do [...] września 2006 r. – [...] zł miesięcznie, w okresie od [...] października 2006 r. do [...] października 2006 r. – [...] zł miesięcznie, w okresie od [...] listopada 2006 r. do [...] kwietnia 2008 r. – [...] zł miesięcznie. Kwota wpłacana przez K. D. nie pokrywała w całości kosztów jego pobytu w DPS. Na podstawie art. 61 powołanej ustawy organ wywiódł, iż mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni (dzieci, wnuki) przed wstępnymi i gmina mają obowiązek ponoszenia opłat związanych z pobytem w domu pomocy społecznej. Zstępni ponoszą odpłatność zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zstępni (w przypadku osoby w rodzinie), wnoszą opłatę, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy od 250% (877,50 zł) kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt lit b). W przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez inne osoby, opłaty te zastępczo ponosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Organ podniósł, że K. D. był wdowcem i posiadał jedno dziecko - D. D.. W wyniku wywiadów środowiskowych przeprowadzonych [...] października 2005 r. i [...] marca 2007 r. ustalono, że D. D. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i dwojgiem dzieci. Zgodnie z posiadanymi przez organ informacjami (zaświadczenia o wynagrodzeniu skarżącego i jego małżonki) D. D. nie kwalifikował się do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS. W wyniku kolejnego wywiadu środowiskowego z [...] grudnia 2007 r. i analizy przedłożonych przez stronę zaświadczeń o dochodach stwierdzono, że dochód rodziny skarżącego przekracza jednak kryterium dochodowe i w związku z tym D. D. kwalifikuje się do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS, o czym poinformowano go pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. W odpowiedzi na powyższe skarżący wniósł o umorzenie przedmiotowej należności. Uznając, że rodzina skarżącego dysponuje dochodami w wysokości przekraczającej kryterium dochodowe, a w sprawie nie występują szczególne okoliczności, uzasadniające odstąpienie od żądania kwoty zadłużenia, organ odmówił umorzenia ww. należności i przesłał stronie projekt umowy dotyczącej zapłaty dochodzonej kwoty. Wnioskiem z dnia [...] października 2008 r. skarżący ponownie wniósł o umorzenie przedmiotowej należności. Po ponownym rozpoznaniu sprawy w tym zakresie i ustaleniu dochodu w rodzinie skarżącego (na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia [...] października 2008 r., rachunków związanych z utrzymaniem mieszkania, umów kredytu gotówkowego oraz potwierdzenia spłat pożyczek z zakładu pracy) organ odmówił umorzenia ww. należności. W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji organ wyjaśnił, że wcześniejsze zakończenie sprawy odpłatności z tytułu pobytu ojca skarżącego w DPS nie było możliwe z uwagi na zanegowanie przez Sąd Rejonowy w R. trybu egzekwowania odpłatności od osób zobowiązanych. Wobec powyższego organ wystąpił o rozstrzygnięcie do sądu II instancji. Do czasu zaś uzyskania owego rozstrzygnięcia wstrzymano się z wystąpieniem na drogę sądową w przedmiotowej sprawie. W dniu 29 października 2009 r. została wydana przez Sąd Najwyższy uchwała sygn. akt III CZP 77/09 o niedopuszczalności drogi sądowej w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej) oraz nie przysługującym gminie roszczeniu z art. 64 Kodeksu cywilnego, czyli zastępczym złożeniu oświadczenia woli. Mając na uwadze powyższe, organ w dniu [...] kwietnia 2010 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odpłatności skarżącego za pobyt jego ojca w DPS. W wyniku podjętych czynności, w tym wywiadu środowiskowego z dnia [...] maja 2010 r., analizy dochodu rodziny skarżącego w okresie od lipca 2006 r. do kwietnia 2008 r. oraz weryfikacji dochodów za miesiąc marzec 2007 r., organ ustalił skarżącemu zobowiązanie z tytułu opłat za pobyt ojca K. D. w DPS "[...]" w R. w okresie od [...] lipca 2006 r. do [...] kwietnia 2008 r. na kwotę [...] złotych. Organ wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z określonego miesiąca bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszonej o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W związku z powyższym, do dochodu skarżącego, należało doliczyć równoważniki za umundurowanie, przejazd i remont mieszkania, gdyż nie znajdują się one w grupie wyłączeń art. 8 ust. 4 ww. ustawy. W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję skarżący wniósł o umorzenie należności z tytułu odpłatności za pobyt ojca w DPS w całości. Podniósł, iż ustalając wysokość wydatków organ dokonał czynności czysto matematycznej polegającej na ustaleniu różnicy pomiędzy dochodem uzyskiwanym przez jego rodzinę, a wysokością 250% kryterium dochodowego. Takie działanie organu jest dowolne i nie uwzględnia całokształtu sytuacji jego rodziny, która może wpływać na jego odpowiedzialność z tytułu przedmiotowej odpłatności. Przedstawiając swoją sytuację rodzinną podał, iż rozpoznając sprawę organ winien w pierwszej kolejności dokonać niewadliwych ustaleń faktycznych dotyczących warunków materialnych i życiowych jego rodziny. Dopiero wtedy będzie możliwe dokonanie oceny jakie dalsze działanie w sprawie powinno zostać podjęte. Decyzją znak [...] z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej Kolegium, organ odwoławczy) biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania D. D. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Za prawidłowe uznał działania podjęte przez organ pierwszej instancji mające na celu ustalenie dochodu skarżącego w 2006 r. i 2007 r., w tym ustalenie, że spełnia on ustawowe warunki do obciążenia go kosztami pobytu ojca w DPS ponoszonymi zastępczo przez Gminę Miasta R.. Potwierdził również prawidłowość wyliczenia przedmiotowej odpłatności. Organ wskazał dalej, iż dochód rodziny skarżącego w okresie od [...] lipca 2006 r. do [...] kwietnia 2008 r., z wyjątkiem sierpnia, września i listopada 2006 r. oraz stycznia, maja, czerwca, sierpnia i września 2007 r. był wyższy niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i tym samym kwalifikował skarżącego do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Zobowiązanie z tego tytułu ustalone zostało na kwotę [...] złotych, którą skarżący winien wpłacić na rachunek bankowy gminy. Powołując treść art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-3, art. 61 ust. 2 pkt 2 lit a, art. 96 oraz art. 103 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej organ odwoławczy, wskazał na zasady partycypacji w kosztach pobytu w DPS przez pensjonariusza tej jednostki, członków jego rodziny (małżonka, wstępnych, zstępnych) oraz gminę, zasadach zwrotu należności zastępczo wnoszonej przez gminę, trybie postępowania oraz formie prawnej rozstrzygnięcia. Podał, że zawarcie umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, służy określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłaty wynika z mocy ustawy. Kolegium zaznaczyło, że dochodzenie przez gminę zwrotu poniesionych zastępczo wydatków, za pobyt w domu pomocy społecznej jest obligatoryjne i wynika z obowiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej. Decyzje wydawane w tym zakresie nie mają charakteru uznaniowego co oznacza, że każdorazowo muszą być wydane pod warunkiem spełnienia przez osoby zobowiązane warunków określonych w ustawie. Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium wyjaśniło, że dochód skarżącego z wyłączeniem wskazanych wyżej miesięcy, przekracza 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i kwalifikuje go do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS. Powoływane przez stronę okoliczności, w szczególności fakt ponoszenia kosztów nauki synów czy też korzystanie z kredytów gotówkowych nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od ustalenia odpowiedzialności, jeżeli spełnione zostały ustawowe warunki do jej orzeczenia. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego działając przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego, złożył D. D. wnioskując o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu postawił zarzut naruszenia: 1. przepisów postępowania mającego istotny wpływ na treść przyjętego rozstrzygnięcia, tj. art. 7, 77 § 1, 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie istotnej okoliczności jaką jest całokształt sytuacji finansowej, zdrowotnej i rodzinnej skarżącego, a która to ma wpływ na ustalenie jego realnej zdolności do wywiązania się z nałożonego na niego przez Gminę Miasta R. zobowiązania odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, 2. przepisów prawa materialnego: • art. 61 ust. 1 pkt 2a ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną interpretację, tj. ustalenie wysokości nałożonego na skarżącego zobowiązania w drodze matematycznego ustalenia różnicy pomiędzy uzyskiwanym przez jego rodzinę dochodem, a wysokością 250% kryterium dochodowego w przypadku, gdy literalny zapis tego przepisu - mówiący o kwocie dochodu pozostającej po wniesieniu opłaty - nie może być niższa niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie - daje organowi możliwość przyjęcia wyższego niż 250% "progu" dochodowego, • art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną interpretację i wliczenie - wbrew literalnemu brzmieniu wskazanego artykułu - do dochodu skarżącego otrzymywanych przez niego z tytułu pełnionej służby dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, tj. równoważnika pieniężnego otrzymywanego w ramach należności mundurowej, zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby i równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy ich wartości nie wlicza się do dochodu. W ocenie pełnomocnika skarżącego dokonując koniecznych ustaleń, w toku gromadzenia i oceny materiału dowodowego organ – wbrew obowiązującym przepisom postępowania - pominął niezwykle istotną okoliczność, jaką jest całokształt sytuacji finansowej, zdrowotnej i rodzinnej skarżącego, która bezsprzecznie nie pozostaje bez wpływu na ustalenie jego realnej zdolności do wywiązania się z nałożonego nań zobowiązania z tytułu odpłatności za pobyt ojca w DPS. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, nie zawierają poczynionych w tym zakresie ustaleń. Powyższe było uzasadnione tym bardziej, że wskazując na swoją sytuację rodzinną i materialną skarżący wprost podnosił zarzut niemożliwości uiszczenia przedmiotowej opłaty. Brak powyższych ustaleń jest niewątpliwie konsekwencją błędnego zastosowania przez organ przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2a ustawy o pomocy społecznej. Organ bowiem, wbrew literalnemu brzmieniu powołanego przepisu, ustalił wielkość obciążających skarżącego kwot dokonując jedynie matematycznego ustalenia różnicy pomiędzy uzyskiwanym przez jego rodzinę dochodem a wysokością 250% kryterium dochodowego. Wskazana interpretacja - z uwagi na zapis mówiący, iż kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % kryterium, dochodowego na osobę w rodzinie - z całą pewnością nie pozwala na zastosowanie matematycznego wyliczenia, a nadto daje organowi możliwość przyjęcia wyższego niż 250% "progu" dochodowego, przy dokonaniu niewadliwych ustaleń w zakresie sytuacji materialnej, zdrowotnej i życiowej zobowiązanego, czego organ również nie ustalił. Kolejnym naruszeniem organów obu instancji jest - wbrew literalnemu brzmieniu przepisu art. 8 ust 4 ustawy - zaliczenie do dochodu skarżącego świadczeń otrzymywanych przez niego z tytułu pełnionej służby (określonych przepisami art. 155 ust. 2, 156 ust. 1, 182 ust. 1 i 183 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej) tj. równoważnika pieniężnego otrzymywanego w ramach należności mundurowej, zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby i równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy ich wartości nie wlicza się do dochodu. Należny skarżącemu z mocy ustawy pieniężny równoważnik, będący ekwiwalentem koniecznego przy wykonywanej służbie umundurowania, jego konserwacji oraz czyszczenia jest wypłacany zamiast wydania stosownego umundurowania, czy jego konserwacji i tylko na taki cel może być przez niego spożytkowany. Nie ma więc możliwości wydatkowania tego świadczenia na inne cele związane z utrzymaniem rodziny, nie jest wiec uzasadnionym wliczanie jego wartości do dochodu rodziny skarżącego. Również wartość równoważnika pieniężnego za remont mieszkania czy otrzymywanego zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby nie powinny być wliczane do dochodu rodziny, bowiem rodzina nie ma możliwości spożytkowania ich na inne, niż ustawowo określone cele. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie do końca z przyczyn w niej wskazanych. W sprawie niniejszej przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej była zasadność nałożonego na skarżącego obowiązku zwrotu na rzecz gminy opłaty przez nią ponoszonej za pobyt w DPS jego ojca. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do art. 60 ww. ustawy, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, zaś średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w DPS od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do DPS. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy o pomocy społecznej, do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: 1. mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich - przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej; przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b). W sytuacji, gdy mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi a następnie na gminie. W art. 61 ust. 3 przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Dodać należy, iż zgodnie z art. 64 osoby wnoszące opłatę za pobyt w DPS można, na ich wniosek zwolnić częściowo bądź całkowicie od tej opłaty – wyrok NSA z 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Stosunek prawny polegający na skierowaniu do domu opieki społecznej ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do DPS następuje w drodze decyzji administracyjnej. Również decyzją właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej. Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach podmioty. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS mogą być osoba skierowana, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba bądź osoby z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez: określenie kwoty opłaty za pobyt w DPS, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wskazanych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do DPS oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, wstępnych oraz wstępnych. Są to dane niezbędne do wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, wynikający z art. 59 ust. 1, że ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby czy osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest także w literaturze (zob. A. Prekut – ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko, P. Zaborniak – Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, str. 299). Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Tak więc, obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt i nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę. Należy przy tym dodać, że zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Dla ustalenia tej odpłatności nie mają natomiast znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w DPS, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 powołanej ustawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż wydana w niniejszej sprawie decyzja zobowiązująca skarżącego do zwrotu na rzecz gminy kwoty [...] złotych zł za pobyt K. D. w DPS "[...]" w R. nie jest decyzją, o jakiej stanowi art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z akt sprawy nie wynika by w ogóle została wydana tego rodzaju decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt K. D. w DPS, której stroną byłby skarżący. Stroną bowiem decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. dotyczącej skierowania K. D. do DPS i ustalenia odpłatności za jego pobyt w DPS był tylko ojciec skarżącego. W decyzji tej zabrakło zaś wskazania innych osób zobowiązanych do ponoszenia kwoty opłaty za pobyt K. D. w DPS. Nie została ona również doręczona skarżącemu jako osobie, która ewentualnie będzie zobowiązana, choćby w przyszłości, do ponoszenia stosownej odpłatności. Adresatem tej decyzji winien być już wówczas skarżący jako jedyny zstępny K. D.. Skarżący, jako ewentualny zobowiązany, winien bowiem od początku znać warunki odpłatności za pobyt jego ojca w DPS. Z decyzji organu wynikało jedynie, że odpłatność innych osób za pobyt K. D. w DPS zostanie ustalona w odrębnej umowie, przy zachowaniu warunków, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W niniejszej zaś sprawie projekt umowy dotyczącej odpłatność za pobyt ojca, został skarżącemu doręczony dopiero przy piśmie z dnia [...] września 2008 r., notabene już kilka miesięcy po śmierci K. D.. To zaś prowadzić musi do wniosku, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie z [...] sierpnia 2010 r., utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją nie odpowiada omówionym wyżej wymogom dotyczącym tego, w jakiej sytuacji można zobowiązać do poniesienia odpłatności osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania – art. 8 (zasada zaufania obywatela do organów państwa) i art. 9 Kpa (obowiązek udzielania informacji stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków). Naruszenie powyższych przepisów w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie mogło zaś mieć istotny wpływ na jej wynik. Jest to również uzasadnione faktem, że jak wynika z wywiadu środowiskowego z dnia [...] marca 2007 r. pracownik socjalny, po przeanalizowaniu dowodów dokumentujących dochody rodziny skarżącego, nie poinformował go jednak, że będzie on zobowiązany do jakichkolwiek wpłat z tytułu pobytu ojca w DPS. Po raz pierwszy informacji, że skarżący, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego jego rodziny, będzie prawdopodobnie jednak partycypował w tych kosztach udzielono mu dopiero w dniu [...] grudnia 2007 r., podczas kolejnego wywiadu środowiskowego. Według zaś tabeli wskazanej przez organ pierwszej instancji w piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 r., już na dzień [...] grudnia 2006 r. należność skarżącego z tytułu pobytu jego ojca w DPS wynosiła [...] zł. Jest to o tyle istotne, że jak podnosił skarżący, gdyby w stosownym czasie został prawidłowo poinformowany o konieczności partycypowania w kosztach pobytu K. D., zabrałby wcześniej ojca z DPS. Z powyższych ustaleń Sądu wynika, że mimo powzięcia przez organ informacji, że skarżący powinien pokryć koszty odpłatności za pobyt ojca w DPS, przez cały niemal 2007 r. nie poinformował go o powyższym. Następnie zaś aż do [...] kwietnia 2010 r. nie wszczął formalnie postępowania w tej sprawie, utwierdzając niejako skarżącego, zgodnie z zasadą zaufania obywatela do organów państwa, o braku konieczności żądania zwrotu stosownej kwoty z tego tytułu. Kolejnym, istotnym naruszeniem przepisów postępowania jakiego dopuścił się organ pierwszej instancji jest uchybienie art. 12 Kpa (zasada szybkości postępowania). Zauważyć bowiem należy, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia odpłatności skarżącego za pobyt jego ojca w DPS formalnie nastąpiło dopiero w dniu [...] kwietnia 2010 r., w sytuacji gdy jak wskazano już wyżej, organ już w dniu [...] grudnia 2007 r. ustalił, że dochody skarżącego przekraczają kryterium dochodowe uprawniające go do zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt jego ojca w DPS. Pomimo dokonania takich ustaleń, organ nadal zwlekał z formalnym wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie przez okres ponad dwóch lat. Faktycznie zaś prowadził postępowanie w sprawie, zbierał bowiem materiał dowodowy i korespondował w formie pisemnej ze skarżącym (pisma z [...] sierpnia 2008 r., [...] września 2008 r., [...] września 2008 r., [...] listopada 2008 r.). Zgodnie zaś z art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do § 3 ww. przepisu załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z art. 36 § 1 Kpa wynika zaś, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Za nieuzasadnione należy uznać wyjaśnienie organu, że wcześniejsze zakończenie sprawy odpłatności skarżącego nie było możliwe z uwagi na zanegowanie przez Sąd Rejonowy w R. trybu egzekwowania odpłatności od osób zobowiązanych. Powyższa sprawa dotyczyła ogółu zobowiązanych, a nie indywidualnej sprawy skarżącego, który to winien w związku z tym być poinformowany np. o zawieszeniu postępowania z powodu oczekiwania przez organ na rozstrzygnięcie sądu powszechnego, w innej ale podobnej pod względem stanu faktycznego i prawnego sprawie. Tymczasem, organ formalnie nawet nie wszczął postępowania w sprawie, nie poinformował również skarżącego o przyczynach jej niezałatwienia w terminach wskazanych w Kpa. Dopiero po upływie ponad dwóch lat formalnie wszczął postępowanie w sprawie, które zakończyło się wydaniem decyzji ustalającej zobowiązanie skarżącego i nakładającej na niego obowiązek zapłaty stosownej kwoty. Takie działanie organu należy zaś uznać za niedopuszczalne w praworządnym państwie. Organ pierwszej instancji dopuścił się również uchybienia art. 104 Kpa, bowiem wnioski skarżącego z dnia [...] września 2008 r. i [...] października 2008 r. o umorzenie kwoty odpłatności z tytułu pobytu jego ojca w DPS, zamiast wydania stosownej decyzji w tym przedmiocie, załatwił odmownymi pismami - odpowiednio z dnia [...] września 2008 r. i [...] listopada 2008 r. Zgodnie zaś z art. 104 Kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Tym samym, organ pozbawił skarżącego możliwości zaskarżenia, a tym samym kontroli pod względem ich zgodności z prawem negatywnych dla niego ww. de facto rozstrzygnięć. Powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy dotyczącej ustalenia zobowiązania skarżącego z tytułu odpłatności za pobyt jego ojca w DPS i w konsekwencji nałożenia na niego obowiązku zapłaty kwoty [...] zł na rachunek bankowy Gminy Miasta R.. Dodatkowo wskazać także należy, że w aktach administracyjnych przekazanych Sądowi znajdują się, przywoływane przez organ pierwszej instancji w decyzji jako dowody, jedynie kserokopie, nie potwierdzone za zgodność z oryginałem, zaświadczeń z dnia [...] kwietnia 2008 r. i [...] kwietnia 2008 r. o dochodach skarżącego i jego małżonki. Tym samym, organ dopuścił się również naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, bowiem nie podjął wszelkich kroków do zebrania w wyczerpujący sposób materiału dowodowego w sprawie. Zauważyć również należy, iż akta sprawy nie zawierają nawet wniosku gminy zobowiązanej do ponoszenia opłat z tytułu pobytu ojca skarżącego w DPS, ani też dowodów potwierdzających poniesienie przez nią przedmiotowych opłat. Zaskarżone zaś rozstrzygnięcie jest z kolei decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 kpa. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989,z.8,s.147). Tymczasem, w niniejszej sprawie, organ odwoławczy, mimo wskazanych wyżej, dość licznych i istotnych uchybień w postępowaniu organu pierwszej instancji poprzedzającym wydanie rozstrzygnięcia ustalającego zobowiązanie skarżącego i nakładającego na niego obowiązek zapłaty stosownej kwoty z tytułu pobytu jego ojca w DPS, utrzymał jednak ww. decyzję w mocy. Tym samym, organ odwoławczy niewątpliwie dopuścił się uchybienia art. 138 Kpa. Wskazane wyżej uchybienia świadczą o naruszeniu norm prawa materialnego zawartych w art. 59 ust. 1, 61 ust. 2 pkt 2, art. 64 ustawy o pomocy społecznej, ale i art. 7, 8 ,9 ,12, 35 § 1, 36 § 1, 77 § 1, 104 i 138 Kpa normujących postępowanie przed organami administracji – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji winien zastosować się do ww. wskazówek, w szczególności co do wykładni przepisów prawa materialnego. Organ ten winien przede wszystkim rozpoznać wnioski skarżącego z dnia [...] września 2008 r. i [...] października 2008 r. o całkowite umorzenie żądanych należności. W tym celu winien dokonać wyczerpujących ustaleń i pełnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie skarżącego. Po dokonaniu zaś powyższego, organ w celu umożliwienia skarżącemu ewentualnej kontroli rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, winien wydać decyzję w tym przedmiocie, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 Kpa. Dopiero w dalszej zaś kolejności organ rozważy czy istnieją ewentualnie podstawy do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie skarżącego i nakładającej na niego obowiązek zapłaty stosownej kwoty z tytułu pobytu jego ojca w DPS. Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit c) ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie w pkt. 2 wyroku oparto na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z dnia 3.10.2002 roku, Nr 163, poz. 1349 ze zmianami ) bowiem skarżący był reprezentowany przed Sądem przez radcę prawnego. .