VIII SA/Wa 1098/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowa ze środków unijnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2013 r. nr [...]; 2) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę [...] ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 roku, nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2013 roku, poz. 267 ze zm. dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nr [...] z dnia [...] września 2013 roku, w sprawie przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzenie działalności administracyjnej oraz przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od [...] lipca 2012 do [...] grudnia 2012 roku – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna. W dniu [...] marca 2013 roku wstępnie uznana grupa producentów owoców i warzyw [...] sp. z o.o. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, za okres od [...] lipca 2012 roku do [...] grudnia 2012 roku, tj. za drugie półrocze trzeciego roku realizacji planu dochodzenia do uznania. W dniu [...] kwietnia 2013 roku organ wystosował do grupy wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku, które w dniu [...] kwietnia 2013 roku usunęła. W dniu [...] kwietnia 2013 roku organ wystosował wezwanie do grupy do złożenia wyjaśnień. Strona w wykonaniu wezwania złożyła korektę do wniosku, poprawione załączniki i wyjaśnienia. W dniu [...] kwietnia 2013 roku organ pierwszej instancji wydał decyzję nr [...] w której przyznał grupie wnioskowaną pomoc finansową za okres od [...] lipca do [...] grudnia 2012 roku w wysokości [...] zł. Jednocześnie odmówił przyznania stronie przyznania kwoty [...] zł. Po rozpatrzeniu odwołania w dniu [...] listopada 2013 roku organ odwoławczy wydał decyzję nr [...], w której uchylił w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W dniu [...]lipca 2014 roku strona wniosła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ARiMR nr [...] wydanej w dniu [...] listopada 2013 roku. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 roku, nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność wyżej powołanej decyzji. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając odwołanie wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została zaskarżona w części dotyczącej odmowy przyznania pomocy finansowej w wysokości [...] zł. Organ wyjaśnił, że w sprawie należało zastosować przepisy prawa unijnego, w szczególności: - rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE, EURATOM nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 roku w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady( WE, Euratom) nr 1605/2002( Dz.Urz. UE L nr 298 z 26.10. 2012 str.1 – dalej jako rozporządzenie nr 966/2012; -rozporządzenie Rady( WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 roku, w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej ( DZ.Urz. UE L 09 z 11 sierpnia 2005 roku, str. 1 -25 ze zm.) dalej rozporządzenie nr 1290/2005; - rozporządzenie Rady( WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 roku, ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych( DZ.Urz. UE L 299 z 16 listopada 2007 roku, str.1 zwane rozporządzeniem nr 1234/2007 oraz rozporządzenie Komisji(UE) 543/2011 z 7 czerwca 2011 roku ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady(WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw( DZ.Urz. UE L 157 z 15 czerwca 2011 roku, str.1) dalej jako rozporządzenie nr 543/2011 oraz przepisy krajowe: - ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych( DZ.U nr 157, poz. 1240 ze zm.) dalej ustawa o finansach publicznych; - ustawa z 19 grudnia 2003 roku o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (DZ.U z 2011 roku, nr 145, poz. 868 ze zm. dalej jako ustawa; - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania( DZ.U z 2013 roku, poz. 872- dalej jako rozporządzenie wykonawcze; - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 stycznia 2006 roku w sprawie wysokości krajowych środków finansowych przeznaczonych na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania( DZ.U nr 16, poz. 122). Organ odwoławczy wskazał, że środki wypłacane w ramach pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw środkami budżetowymi (budżetu unijnego i krajowego) i jako takie podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności oraz w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów( art. 30 rozporządzenia nr 966/2012 oraz art. 44 ust.3 ustawy o finansach publicznych). Zgodnie z § 2 ust.1 pkt 4 lit. a) rozporządzenia wykonawczego potwierdzeniem spełniania przez grupę warunków przyznania pomocy finansowej, o której mowa w § 1 ust.1 dla inwestycji lub jej etapu dotyczącego prac budowlanych jest złożenie aktualnego kosztorysu sporządzonego z zastosowaniem cen rynkowych, na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji, z potwierdzeniem przez kierownika budowy, bądź inspektora nadzoru zakresu wykonanych robót. Do kosztów kwalifikowanych – stosownie do pkt 1 załącznika kosztami kwalifikowanymi inwestycji są koszty budowy budynków oraz budowli przeznaczonych do przechowywania, magazynowania lub przygotowywania owoców i warzyw do sprzedaży zgodnie z kosztorysem. Na podstawie § 1 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 roku w sprawie określania metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalnie – użytkowym( DZ.U z 2004 roku, nr 130, poz. 1389), cena jednostkowa stanowi sumę kosztów bezpośrednich robocizny, materiałów i pracy sprzętu oraz kosztów pośrednich i zysku, wyliczoną na jednostkę przedmiarową( w przypadku kosztorysów powykonawczych jednostkę obmiarową) robót podstawowych. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy dokonał odmowy przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji za okres od [...] lipca do [...] grudnia 2012 roku w wysokości [...] zł( [...]% x [...] zł). Zakwalifikowany do objęcia pomocą finansową koszt inwestycji, polegającej na budowie czterech komór chłodniczych i rozbudowie budynku sortowni owoców z chłodnią o budynek chłodni pomniejszono odpowiednio o kwotę [...] zł oraz [...] zł. Analiza kosztorysowa dokonana na etapie odwoławczym obejmowała zarówno kosztorysy powykonawcze inwestycji pn ,, [...] – [...]" oraz inwestycji pn ,,[...] sporządzone w dniu [...] grudnia 2012 roku, na podstawie których została wydana decyzja nr [...] z [...] września 2013 roku, jak również kosztorysy powykonawcze pn ,, [...] – [...]’’ oraz ,, [...]’’ dostarczone w ramach uzupełnień wraz z pismem strony z [...] maja 2015 roku. Weryfikacja cen jednostkowych w pierwszej kolejności wykonana została w oparciu o bazę cenową Sekocendud dla IV kwartału , przy wykorzystaniu rynkowych średnich cen jednostkowych opublikowanych w bazie. W przypadku braku możliwości odczytania ceny jednostkowej Sekocenbudu, wykorzystani inne ogólnodostępne bazy cenowe m.in. e-Bistyp, Intercenbud. Ostatecznie w przypadku braku możliwości weryfikacji ceny jednostkowej w oparciu o którąkolwiek bazę cenową sporządzono kalkulację szczegółową. Kalkulacje szczegółowe cen jednostkowych sporządzono w oparciu o stawkę roboczogodziny oraz stawki narzutów na poziomie odpowiadającym poziomom przyjętym w kosztorysach powykonawczych z dnia [...] grudnia 2012 roku na podstawie których została wydana decyzja nr [...] z dnia [...] września 2013 roku oraz odwołanie od tej decyzji. Przyjęto wówczas stawki na poziomie odpowiednio: dla roboczogodziny [...] zł, dla kosztów pośrednich [...]% oraz dla kosztów zysku [...]% i stanowiły one podstawę do obliczenia kwoty odmowy pomocy finansowej w wysokości [...]zł. Zgodnie z danymi przedstawionymi przez grupę we wniosku o przyznanie pomocy finansowej związanych z realizacją inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania wyniosła kwotę [...] zł netto. Na podstawie wydatków przedstawionych we wniosku o płatność, grupa wnioskowała o kwotę pomocy [...] zł. Organ dokonał obniżki kosztów kwalifikowanych o kwotę [...] zł. W wyniku powyższego pierwotnie wnioskowana kwota została obniżona o wartość [...] zł( [...] zł x [...]). W ramach postępowania odwoławczego organ odwoławczy dokonał ponownej weryfikacji kosztów kwalifikowanych inwestycji, w zakresie zakwestionowanym przez organ pierwszej instancji tj. w zakresie kosztorysów powykonawczych sporządzonych [...] grudnia 2012 roku. Wartość kosztorysu pn ,, [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku przedstawiona przez grupę we wniosku o przyznanie pomocy wynosiła [...] zł. Wartość robót przedstawionych w tym dokumencie po zweryfikowaniu cen rynkowych na etapie odwoławczym wynosiła [...] zł tj. była niższa o [...]zł. Wartość kosztorysu pn ,, [...] – [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku przedstawiona przez grupę wynosiła [...] zł. Wartość robót ujętych w tym dokumencie po weryfikacji cen rynkowych na etapie odwoławczym wyniosła [...] zł tj. była niższa o [...] zł. Łączna wartość robót budowlanych przedstawionych w kosztorysach, po dokonaniu weryfikacji przez organ odwoławczy wyniosła [...] zł i była niższa o [...] zł. Wartość obniżki kosztów ujętych w kosztorysach dokonana przez organ odwoławczy przewyższa kwotę kosztów zakwestionowanych przez organ pierwszej instancji o [...] zł( [...] – [...] zł). Wartość obniżki kwoty pomocy na etapie odwoławczym wyniosła [...] zł( [...] zł x [...]). Mając jednak na uwadze treść art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji na niekorzyść strony, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W związku z powyższym organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na decyzję organu odwoławczego w części odmawiającej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie [...] zł wniosła grupa [...] sp. z o.o. Skarżąca zarzucała: - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art.7, art. 77§ 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 5 ust.3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania( DZ.U z 2009 roku, nr 98, poz. 822 ze zm. dalej jako rozporządzenie) poprzez: a) pominięcie przy ocenie materiału dowodowego - faktur oraz potwierdzeń zapłaty, potwierdzających okoliczność poniesienia przez skarżącą przedstawionej we wniosku i uzgodnionej z organem wysokości kwalifikowanych kosztów inwestycji; - części kosztorysu powykonawczego złożonego przez stronę w dniu [...] maja 2015 roku, potwierdzającego poniesienie przez stronę rynkowej wysokości ceny całości kosztów budowy inwestycji, w zakresie dotyczącym stawek cen, a uwzględnienie przedmiotowego dowodu tylko co zakresu robót, ilości obmiarowych i podstaw wyceny; - dowolna weryfikację złożonych przez stronę kosztorysów powykonawczych polegającą na uwzględnieniu stawek pozycji z kosztorysów strony przedstawiające niższe stawki kosztorysowe od wyceny organu i równocześnie uwzględnienie wyceny organu dla pozycji określanych w kosztorysach strony przedstawiających wyższe stawki od tej wyceny i tym samym zbadania kosztorysów powykonawczych, co do każdej pozycji odrębnie – wskutek czego organ odwoławczy poczynił błędne ustalenia na przyjęciu, że skarżąca zawyżyła we wniosku wysokość kosztów kwalifikowanych, które według organu określa się do wysokości średnich cen rynkowych pomimo, że wysokość kosztów kwalifikowanych określa się na podstawie faktury lub dokumentu o równoważnej wartości dowodowej oraz skarżąca poniosła koszty na realizację wymienionej inwestycji do wysokości cen rynkowych, dokonując zapłaty za całą wykonaną inwestycję, a nie za poszczególne pozycje kosztorysów powykonawczych; - naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o instrukcję wypełniania wniosku o przyznanie pomocy poprzez przyjęcie, że skarżąca powinna przedłożyć kosztorys sporządzony wyłącznie w oparciu o bazy cen katalogowych, jak również uzasadnić zastosowanie stawek wyższych od średnich cen katalogowych, w sytuacji gdy żaden przepis prawa materialnego , jak i formalnego nie przewiduje takiego obowiązku, a organ jest zobowiązany działać w granicach przepisów prawa; - naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w postaci: - błędnej wykładni § 1 ust.1 w związku z § 2 ust.1 pkt 4 lit.a) w związku z § 4 rozporządzenia w zw. z pkt 1 oraz 3 załącznika do rozporządzenia poprzez przyjęcie, że kwalifikowanymi kosztami inwestycji polegającej na budowie budynków są koszty do wysokości średnich cen rynkowych, pomimo że kwalifikowanymi kosztami tej inwestycji są koszty budowy określone w pkt 1 załącznika do rozporządzenia, a ich wysokość jest elementem stanu faktycznego i jest określana na podstawie faktury lub dokumentu równoważnego dowodowo; - błędnej wykładni § 1 ust.1 w związku z § 4 rozporządzenia w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 grudnia 2008 roku w sprawie wstępnego uznania grup producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (DZ.U z 2009 roku, nr 5 poz. 27) w związku z art. 38 oraz art.111 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez przyjęcie, że kosztami kwalifikowanymi są koszty do wysokości średnich cen rynkowych i uznanie, że poniesione przez skarżącą koszty są zawyżone w stosunku do cen, pomimo, że wysokość tych kosztów została zatwierdzona w planie dochodzenia do uznania decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 roku, nr [...], poprzedzoną pozytywna opinią Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; - niezastosowanie § 6 rozporządzenia wykonawczego poprzez zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów w/w rozporządzenia, pomimo, że zgodnie z wymienionym przepisem winny mieć w niniejszej sprawie zastosowanie przepisy rozporządzenia z 17 czerwca 2009 roku. Z uwagi na powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazywała, że organ nie zastosował w przedmiotowej sprawie § 6 rozporządzenia z 12 lipca 2013 roku, zgodnie z którym do przyznawania pomocy finansowej na inwestycję ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania zrealizowane do dnia wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skarżąca zrealizowała inwestycję będącą przedmiotem zaskarżonej decyzji do [...] grudnia 2012 roku, a zatem przed wejściem w życie rozporządzenia i na tej podstawie rozliczenie wniosku skarżącej winno być dokonane na podstawie przepisów rozporządzenia z 17 czerwca 2009 roku. Skarżąca wskazywała, że organ w sposób błędny zastosował §5 ust.3 rozporządzenia, które stanowi, iż wysokość pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji innych niż wymienione w ust.1( tj. zakupu używanych maszyn i urządzeń oraz nabycia nieruchomości) jest określana na podstawie złożonej przez grupę faktury lub dokumentu o równoważnej wartości dowodowej. Na tej podstawie określenie wysokości kwalifikowanych kosztów pokrytych na zrealizowanie inwestycji, nie ma związku z zdefiniowaną w pkt 1 załącznika do rozporządzenia. Pojęcie kosztu kwalifikowanego jest pojęciem materialnoprawnym i jako takie nie ma nic wspólnego z wysokością kosztów kwalifikowanych stanowiących element stanu faktycznego. Skarżąca podnosiła, że przepis § 5 ust.3 w związku z §1 i 4 rozporządzenia pozwala uznać, że pomoc na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji jest przyznawana do kosztów budowy oraz rozbudowy budynków( kosztów kwalifikowanych zgodnie z pkt 1 i 3 załącznika )na podstawie kosztów poniesionych przez stronę, których udowodnienie powinno nastąpić poprzez złożenie faktury bądź dokumentów potwierdzających poniesienie tych kosztów. Faktura w ocenie skarżącej jest dowodem wiążącym dla organu w tej części w której dotyczy kosztów kwalifikowanych. Organ może kwestionować fakturę jako dowód określającego wysokość kosztów kwalifikowanych tylko w przypadku kiedy organ kwestionuje prawdziwość dokumentu lub zgromadził dowody, które wskazują na okoliczność, że strona poniosła koszty na realizację inwestycji w mniejszej wysokości niż wynika to z treści faktury. W niniejszej sprawie organ nie zakwestionował faktury jako dowodu potwierdzającego poniesienie kosztów. Z tego względu organ nie posiadał kompetencji do dalszego badania poniesionych kosztów. Według skarżącej koszty poniesione przez nią na realizacje inwestycji – budowa [...] komór chłodniczych oraz rozbudowa budynku sortowni są kosztami mieszczącymi się w cenach rynkowych. Nadto wysokość wydatków na realizację inwestycji została już sprawdzona przez organ pierwszej instancji na etapie dochodzenia do uznania i organ kwestionował ich wysokości wydając pozytywna opinię. Skarżąca wskazywał, że przedłożyła szereg dowodów potwierdzających rynkowość tych cen, tj. kosztorys powykonawczy z dnia [...] grudnia 2012 roku oraz z dnia [...] maja 2015 roku, które nie zostały uwzględnione przez organ w całości. Organ dokonując oceny materiału winien badać stan faktyczny na podstawie całości zgromadzonych dowodów. Skarżąca wskazywała, że celem złożenia kosztorysu powykonawczego z dnia [...] maja 2015 roku było potwierdzenie, iż zapłacona przez skarżącą cena wykonania przedmiotowej inwestycji odpowiadała cenom rynkowym, co potwierdzała kolejna baza cen tj. intercenbud na podstawie której ten kosztorys została opracowany. W ocenie skarżącej nieprawidłowością była błędna metodologia weryfikacji kosztorysów. Jeżeli organ już dokonywał wyceny, pomimo braku zakwestionowania złożonych faktur wszystkich pozycji kosztorysowych, to powinien uwzględnić całość wyceny, a nie sposób uznaniowy wybierać stawki kosztorysowe z najniższą ceną. Za niezasadne należy zdaniem skarżącej uznać przyjęcie przez organ, że kosztorys powykonawczy złożony przez skarżącą powinien określać jedynie stawki średnie cen. Wskazując na powyższe zdaniem skarżącej organ dokonując gradacji stawek kosztorysowych w sposób błędny interpretuje § 2 ust.1 pkt 4 lit.a) rozporządzenia. Skarżąca nie zgodziła się, iż podstawą prawna przyjęcia stawki średniej były zapisy instrukcji w sprawie wypełniania wniosku o przyznanie pomocy. Skazywała, że generalnie wyjaśnienia, instrukcje i pisma resortowe nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Następnie skarżąca wskazywała, że zgodnie z pkt 1 oraz 3 wykazu kosztów stanowiących załącznik do rozporządzenia kosztami kwalifikowanymi są koszty – budowy budynków oraz budowli przeznaczonych do przechowywania, magazynowania lub przygotowania owoców i warzyw do sprzedaży, zgodnie z kosztorysem, z wyłączeniem kosztów rozbiórki i unieszkodliwienia materiałów szkodliwych pochodzących z rozbiórki. Wyżej powołany przepis nie formułuje zasady, że kwalifikowanymi kosztami są jedynie koszty do wysokości średnich kosztów cen rynkowych, ponieważ ich wysokość zgodnie z § 5 ust.3 rozporządzenia jest określana na podstawie złożonej faktury lub dokumentu o równoważnej mocy dowodowej. Wskazywała, że wysokość kosztów kwalifikowanych nie charakteru prawnomaterialnego, a jedynie jest kwestią ustalenia stanu faktycznego w zakresie dotyczącym wysokości w jakiej zostały poniesione. Skarżąca przed przystąpieniem do systemu pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów miała obowiązek przygotowania i złożenia planu dochodzenia do uznania, który następnie na podstawie art.111 rozporządzenia nr 543/2011 podlegał sprawdzeniu przez organ pod względem kwalifikalności działań i wydatków, rzetelności szacunków, spójności technicznej. Przed wydaniem opinii organ żądał od skarżącej złożenia trzech ofert od wykonawców oraz kosztorysu inwestorskiego. Nadto organ na tym etapie badał kwalifikalność tych kosztów oraz po ich sprawdzeniu wydawał decyzję o zatwierdzeniu planu dochodzenia. Zdaniem skarżącej organ jest związany decyzją Marszałka Województwa [...] o zatwierdzeniu planu dochodzenia z [...] marca 2010 roku, nr [...] i należy wywieść to z § 1 ust.1 pkt 1 rozporządzenia. Obowiązek określenia wydatków w planie dochodzenia do uznania ustanawia § 2 pkt 6 rozporządzenia z 16 grudnia 2008 roku. Na tej podstawie organy ARiMR nie maja kompetencji do szacowania kosztów na wykonanie inwestycji ponieważ zostały już zatwierdzone w planie dochodzenia do uznania. Pismem procesowym z dnia [...] września 2016 roku skarżąca uzupełniała zarzuty skargi podnosząc, że doszło również do naruszenia przepisów postępowania: - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie i nie rozpoznanie dowodów: - pozytywnej opinii Dyrektora ARiMR w przedmiocie zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania; - decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2010 roku, nr [...] o wstępnym uznaniu skarżącej za grupę producentów owoców i warzyw; - ofert z postępowania ofertowego na wykonanie rozbudowy budynku sortowni oraz budowy czterech komór chłodniczych; - art. 7, art. 77§ 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu powołania biegłego do oceny złożonych przez skarżącą kosztorysów powykonawczych, w sytuacji gdy do ich oceny są potrzebne wiadomości specjalne, których organ odwoławczy nie posiada, wskutek czego organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych uznając, że skarżąca przedstawiła w kosztorysach powykonawczych inwestycji niekwalifikowalne koszty, co było przyczyną odmowy przyznania wnioskowanej pomocy. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego( por. wyrok NSA z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). Należy zauważyć, że odnosząc się do przepisów, które stanowiły podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organ niewłaściwie powoływał się na przepisy rozporządzenia wykonawczego w sprawie szczegółowych warunków przyznania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw... z 12 lipca 2013 roku, zamiast poprzedzającego go rozporządzenia z 17 czerwca 2009 roku (DZ.U z 2009, poz. 822 dalej jako rozporządzenie) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 roku w sprawie warunków wstępnego uznania grup producentów owoców i warzyw( DZ.U z 2013 roku, poz. 1178) zamiast rozporządzenia z 16 grudnia 2008 roku( DZ.U z 2009 roku, nr 5 poz. 27 dalej jako rozporządzenie z 16 grudnia 2008 roku). Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, iż skarżąca stawia zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności w ocenie sądu należy odnieść się do błędnego zastosowania § 1 ust.1 w związku z § 5 ust.3 rozporządzenia wykonawczego w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia z 16 grudnia 2008 roku w związku z tym, że skarżąca wywodzi, iż organ nie miał kompetencji do szacowania kosztów na wykonanie inwestycji ponieważ zostały one już zatwierdzone w planie dochodzenia do uznania. Decyzją z dnia [...] marca 2010 roku, nr [...] Marszałek Województwa [...] stwierdził spełnianie przez [...] sp. z o.o. warunków określonych w rozporządzeniu z 16 grudnia 2008 roku w sprawie wstępnego uznania grup producentów owoców i warzyw i wymagań jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania i dokonał wstępnego uznania grupy producentów [...] sp. z o.o. w grupie producentów ,, owoce’’ i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowanego w latach 2010 – 2014. W ocenie sądu podniesiony zarzut i wynikające z niego stanowisko nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Faktycznie zgodnie z przywołanym przez skarżącą § 2 pkt 4 i 6 rozporządzenia z 16 grudnia 2008 roku plan dochodzenia do uznania zawiera obowiązek wskazania między innymi przedsięwzięć inwestycyjnych( inwestycji) realizowanych w poszczególnych latach oraz wysokość planowanych wydatków na realizację działań o których mowa w pkt 4. Wstępnie uznana grupa po realizacji inwestycji otrzyma pomoc finansową jeśli spełni warunki określone w §1 rozporządzenia wykonawczego z 17 czerwca 2009 roku. Inwestycje lub jej etap muszą być przede wszystkim ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za dany okres rozliczeniowy oraz muszą być zrealizowane. Potwierdzeniem spełniania warunków otrzymania pomocy finansowej o której mowa w § 1 rozporządzenia jest między innymi złożenie faktur albo dokumentu o równoważnej wartości dowodowej, potwierdzających wysokość poniesionych kosztów. Dla inwestycji budowlanej, która jest przedmiotem postępowania i sporu w niniejszej sprawie jest złożenie między innymi aktualnego kosztorysu sporządzonego, z zastosowaniem cen rynkowych, na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji z jej potwierdzeniem przez osoby uprawnione do tego. Zatwierdzony plan dochodzenia do uznania, co prawda zawiera wysokość planowanych wydatków na realizację danej inwestycji, ale należy rozumieć go jedynie jako limit wydatków, które nie mogą zostać przekroczone. Nie oznacza to w żadnym stopniu ilości wydatków, które faktycznie zostały poniesione przez [...]. Tym bardziej w ocenie sądu nie może to oznaczać, że kosztorys powykonawczy do którego złożenia jest zobowiązana [...] ma tylko potwierdzać spełnienie warunków przyznania pomocy oraz potwierdzać, że budynek został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną zatwierdzony przez inspektora nadzoru lub kierownika budowy. W ocenie Sądu przepis § 5 ust.3 rozporządzenia wykonawczego należy odczytywać łącznie z § 2 ust.1 pkt 2 i pkt 4 lit. a – c) tego rozporządzenia. Warunkiem spełnienia przez [...] warunków spełnienia do przyznania pomocy finansowej w przypadku wykonania robót budowlanych jest przedłożenie aktualnego kosztorysu sporządzonego z zastosowaniem cen rynkowych na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji i potwierdzonej przez osoby uprawnione. Wystawione faktury są dokumentami finansowymi za wykonanie robót budowalnych wynikających z kosztorysu powykonawczego. Decyzje o zatwierdzeniu planu dochodzenia do uznania i o przyznaniu pomocy finansowej w tym znaczeniu są powiązane, że pomoc jest przyznawana do inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz wysokość wydatków tam ustalona nie może zostać przekroczona. Oznacza to, że podmiot realizujący nie może wykonywać inwestycji, która odbiegała by rzeczowo i kosztowo od tego co zostało ustalone w zatwierdzonym planie. Nie oznacza to jednak, że organ wydając decyzję o przyznaniu pomocy nie ma podstaw do badania merytorycznego złożonego kosztorysu powykonawczego ponieważ limit wydatków został już wcześniej ustalony w decyzji o zatwierdzeniu planu dochodzenia. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż kosztorys powykonawczy ma tylko potwierdzać spełnienie kwalifikalności kosztów zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia. Przepis § 2 ust.1 pkt 4 a) rozporządzenia wykonawczego jasno wskazuje, że winien być złożony aktualny kosztorys sporządzony z zastosowaniem cen rynkowych, na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji. Jednocześnie należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż przepisy rozporządzenia wykonawczego mówią o cenach rynkowych realizacji inwestycji, a nie odsyłają do średnich cen rynkowych, co narusza wskazany w zarzutach skargi przepis § 2 ust.1 pkt 4 lit.a) i jego błędną wykładnię. Zdaniem Sądu należy podzielić postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3, art. 80, art. 84 k.p.a. w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego. Należy zauważyć, iż organ pierwszej instancji celem merytorycznej oceny prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego powołał biegłego z zakresu kosztorysowania. Niewątpliwie materia kosztorysowania - poprawności formalnej i merytorycznej wymaga wiedzy specjalistycznej.. Organ odwoławczy nie wykazał, że jego pracownicy dysponują taką wiedzą. Zatem w ocenie sądu kwestia prawidłowego wyliczenia nie jest kwestią prostych matematycznych wyliczeń i organ nie uzasadnił, że pracownicy organu w sposób wiarygodny dokonali weryfikacji kosztorysów powykonawczych. Nie odniesiono się do opinii biegłego. Nie można negować stanowiska organu, iż katalogi, cenniki, bazy cen katalogowych, między innymi Sekocendud mogą być wykorzystywane do ocen kosztorysów powykonawczych. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie syg. akt V SA/Wa 439/13 oraz NSA w sprawie II GSK 1106/14, iż jedyną i wystarczającą weryfikacją kosztorysu jest weryfikacja poprzez odniesienie się do katalogów Sekocenbud czy Intercenbud jest nieprawidłowa i należało uznać za niewystarczające. Na gruncie §2 ust.1 pkt 4 lit.a) rozporządzenia nie ma podstaw do utożsamiania ,, cen rynkowych ‘’ z cenami katalogu Sekocenbud. Cena rynkowa jest odbiciem sytuacji na rynku i dla jej prawidłowego ustalenia przywołany katalog może być jednym z dowodów. Jak wynika z przeprowadzonych przez organ odwoławczy weryfikacji kosztorysów powykonawczych różne wartości ,, cen’’ rynkowych są przyjmowane przez inwestora, inne przez biegłego kosztorysanta przed organem pierwszej instancji, a jeszcze inne wartości przyjmują pracownicy organu odwoławczego uznając, że tylko wartości średnie z katalogu Sekocenbudu są prawidłowe. Należy zgodzić się ze skarżącą, że przepis § 2 ust.1 pkt 4 lita) rozporządzenia wskazuje, iż kosztorys winien być sporządzony z ,, zastosowaniem cen rynkowych’’, a nie z zastosowaniem ,, średnich cen rynkowych’’. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy wymagane są wiadomości specjalne organ może i powinien zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że obowiązkiem organu jest zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego do czego zobowiązują przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym zakresie organ odwoławczy nie przeprowadził uzupełniającego dowodu z opinii biegłego celem wyjaśnienia kwestii prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego pomimo, że wystąpiły zdecydowane rozbieżności pomiędzy wyliczeniami inwestora, oceną prawidłowości sporządzenia kosztorysu przez biegłego oraz własną oceną prawidłowości sporządzenia kosztorysów powykonawczych dokonaną przez pracowników organu odwoławczego celem ustalenia ceny rynkowej wykonanych prac. W ocenie Sądu wobec tak znacznych rozbieżności proces weryfikacji winien być powtórzony przez organy administracji. Z tego też względu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji oczywiście w części w której decyzja ta została zaskarżona tj. odmowy przyznania pomocy finansowej co do kwoty [...] zł. Organ ponownie rozpoznając sprawę jeszcze raz winien dokonać oceny kwalifikalności kosztów w części zakwestionowanej kwoty wyżej powołanej , odnieść się całokształtu dowodów zgromadzonych w sprawie, poddać je ponownej weryfikacji korzystając z pomocy specjalisty w zakresie kosztorysowania, z jednoczesnym uwzględnieniem, iż bazy cen katalogowych mogą stanowić jedną z płaszczyzn weryfikacji cen określanych jako rynkowe. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 §1 pkt lit.c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.