VIII SA/Wa 110/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu w L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę. W dniu [...] sierpnia 2011 r. Zarząd Powiatu w L. działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., zwana dalej ustawą o samorządzie powiatowym), art. 36 ust. 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., zwana dalej ustawą o systemie oświaty) oraz opinii [...] Kuratora Oświaty z [...] sierpnia 2011 r. podjął uchwałę Nr [...] w sprawie powołania na stanowisko dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w S. [...]. W treści podjętej uchwały wskazano, że powołuje się na stanowisko dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w S. [...] mgr B. W. - [...] na okres 5 lat, tj. od [...] września 2011 r. do [...] sierpnia 2016 r., Dyrektor placówki może zostać odwołany ze stanowiska przed upływem okresu kadencji. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od [...] września 2011 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] listopada 2011 r. znak [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 76 ust. 1 i art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w L. z [...] sierpnia 2011 r. w sprawie powołania na stanowisko dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w S. [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że pismem z [...] września 2011 r. [...] Kurator Oświaty poinformował Wojewodę [...] (w trybie art. 34 ust 5 ustawy o systemie oświaty), o podjęciu przez organ wykonawczy powiatu przedmiotowej uchwały oraz wskazał, iż w jego ocenie akt ten narusza obowiązujące prawo. Jednocześnie Kurator przedstawił własną negatywną opinię w przedmiocie powierzenia stanowiska Dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w S. [...] B. W. - [...]. Podstawę opinii stanowiło ustalenie, że na ww. stanowisko zainteresowana została wyłoniona bez przeprowadzenia konkursu, co narusza art. 36 a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Powołując treść obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa (art. 36 ustawy o systemie oświaty) organ nadzoru wskazał, iż stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Wymogu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora nie stosuje się do szkół i placówek publicznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego. Organ prowadzący może wówczas powierzyć stanowisko dyrektora osobie wskazanej przez siebie, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Do czasu powierzenia stanowiska dyrektora organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Organ nadzoru podniósł, że powierzenie stanowiska w drodze konkursu w szkołach i placówkach publicznych jest z zasady obligatoryjne. Organ prowadzący nie może zatem odstąpić od zorganizowania i przeprowadzenia konkursu (z wyjątkami wynikającymi z art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty), nie może także odmówić powierzenia stanowiska wyłonionemu kandydatowi, chyba że w terminie otrzyma umotywowane zastrzeżenia ze strony organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Wyłączenie wymagania przeprowadzenia konkursu dotyczy jedynie szkół i placówek publicznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego. Organ prowadzący może ponadto odstąpić od powierzenia stanowiska w drodze konkursu wyłącznie w dwóch sytuacjach: kiedy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat (gdy w przewidzianym terminie nie złożono żadnej oferty) bądź też, gdy w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata. W obu wymienionych przypadkach organ prowadzący przed powierzeniem stanowiska ma obowiązek zasięgnąć opinii zarówno rady szkoły lub placówki, jak i rady pedagogicznej. Wojewoda stwierdził, iż z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy nie wynika aby organ prowadzący w ogóle przystąpił do procedury przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w S. [...], przez co naruszył ustawowe zasady wyboru dyrektora placówki w drodze konkursu. Zarząd Powiatu w L. nie wykazał przy tym, że organ prowadzący, tj. Starosta L. był uprawniony do zastosowania jednego z dwóch ustawowych wyjątków, pozwalających na odstąpienie od konieczności wyłonienia dyrektora placówki w drodze konkursu. Odnosząc się do przedstawionego przez Zarząd Powiatu w L. uzasadnienia do podjętej uchwały Wojewoda stwierdził, iż wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu do uchwały, podstawy prawnej aktu nie stanowił art. 22 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm. zwana dalej ustawą o pracownikach samorządowych), zezwalającej na zatrudnienie pracownika w wyniku przeniesienia. W ocenie organu nadzoru ustawa o pracownikach samorządowych reguluje ogólne zasady zatrudnienia pracowników, z kolei ustawa o systemie oświaty w zakresie powoływania dyrektorów placówek publicznych jest ustawą szczególną, kompleksowo regulującą kwestie dotyczące funkcjonowania placówek oświatowych. Tym samym w przypadku powoływania dyrektora placówki publicznej zastosowanie mają przepisy szczególne ustawy o systemie oświaty. Dodatkowo organ nadzoru zauważył, że podejmując przedmiotową uchwałę wskazano co prawda, że ustawa o systemie oświaty nie ma zastosowania w sprawie, gdyż do zatrudnienia B. W. - [...] doszło na podstawie ustawy o pracownikach samorządowych, jednocześnie jednak powołano ww. osobę na stanowisko dyrektora na określony ustawą o systemie oświaty okres 5 lat wskazując przy tym, że osoba nie będąca nauczycielem może pełnić funkcję dyrektora placówki. W konkluzji rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda uznał, iż podjęte przez organ powiatu działania zmierzały do obejścia prawa, tj. do wyłonienia dyrektora placówki z pominięciem konkursu. W konsekwencji podjęta w tym przedmiocie uchwała w sposób istotny naruszyła przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Skargę na powołane rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego złożył Zarząd Powiatu w L. (skarżący) wnioskując o jego uchylenie. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia wskazano, że stanowisko organu nadzoru wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie jest zasadne, gdyż narusza art. 5d ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem status prawny pracowników nie będących nauczycielami w szkołach i placówkach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego określają przepisy o pracownikach samorządowych. Przepis art. 2 pkt 2 w związku z art. 22 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych daje zaś możliwość odstąpienia od zastosowania procedury konkursowej opisanej w art. 36a ustawy o systemie oświaty. Skarżący podniósł także, że osoba powołana na stanowisko Dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w S. [...], do dnia powołania zatrudniona była na kierowniczym stanowisku urzędniczym w powiatowej jednostce organizacyjnej, spełniała więc warunki formalne do pełnienia funkcji kierowniczej, ponadto posiada długoletnie doświadczenie pedagogiczne. Mając powyższe na względzie, Zarząd Powiatu w L. w oparciu o art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 22 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych przeniósł do pracy na stanowisko dyrektora w Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii w S. [...] B. W. - [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wskazał, że przy podejmowaniu uchwały Zarząd Powiatu w L. w sposób istotny naruszył art. 36a ustawy o systemie oświaty, jak również niewłaściwie zastosował art. 22 ustawy o pracownikach samorządowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1w związku z § 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a). Biorąc pod uwagę ww. kryteria uznać należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność uchwały Zarządu Powiatu w L. jest zgodne z prawem. Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 36 ust. 1 ustawy o systemie oświaty szkołą lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora. Ust. 2 ww. artykułu stanowi, że szkołą lub placówką może również kierować osoba niebędąca nauczycielem powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Jak wynika z kolei z art. 36a powoływanej ustawy stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 2). Wymogu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora nie stosuje się do szkół i placówek publicznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego (ust. 3). Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej (ust. 4). Do czasu powierzenia stanowiska dyrektora organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy (ust. 5). Jak wynika z analizy ww. przepisów, trafnie organ nadzoru zauważył, że powierzenie stanowiska w drodze konkursu w szkołach i placówkach publicznych jest w zasadzie obligatoryjne. Organ prowadzący nie może zatem odstąpić od zorganizowania i przeprowadzenia konkursu. Wyjątki od zastosowania procedury konkursowej wynikają z art. 36a ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty. Tak więc, wyłączenie wymagania przeprowadzenia konkursu dotyczy jedynie szkół i placówek publicznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego (ust. 3). Bezspornym jest, że taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, bo organem prowadzącym dla Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w S. [...] jest jednostka samorządu terytorialnego, tj. Powiat L.. Organ prowadzący może ponadto odstąpić od powierzenia stanowiska w drodze konkursu wyłącznie w sytuacji kiedy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat bądź też, gdy w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata. W takiej sytuacji organ prowadzący przed powierzeniem stanowiska ma obowiązek zasięgnąć opinii zarówno rady szkoły lub placówki, jak i rady pedagogicznej (ust. 4). Słusznie Wojewoda [...] stwierdził, że z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy nie wynika aby organ prowadzący w ogóle przystąpił do procedury przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w S. [...]. Tym samym organ prowadzący niewątpliwie naruszył ustawowe zasady wyboru dyrektora placówki w drodze konkursu. Podejmując uchwałę w sprawie powołania na stanowisko dyrektora organ wykonawczy powiatu nie wykazał, że organ prowadzący, tj. Powiat L., był uprawniony do zastosowania, jednego z dwóch ustawowych wyjątków, pozwalających na odstąpienie od konieczności wyłonienia dyrektora placówki w drodze konkursu. Zasadą jest bowiem wymóg zatrudniania na stanowiskach urzędniczych w sposób "otwarty i konkurencyjny" (art. 11 i następne ustawy o pracownikach samorządowych), co powszechnie rozumie się jako konieczność organizowania konkursów na wolne stanowiska pracy. W przypadku dyrektorów szkół lub placówek respektowanie tej zasady gwarantują przepisy art. 36 i następne ustawy o systemie oświaty. Z uzasadnienia uchwały której wykonanie powierzono Zarządowi Powiatu w L. wynika, że w związku z utworzeniem nowej placówki edukacyjnej istnieje potrzeba powołania kierownika placówki. Art. 22 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych umożliwia zaś zatrudnienie poprzez przeniesienie pracownika samorządowego, na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym w powiatowych jednostkach organizacyjnych. Organ wykonawczy wskazał, że B. W. - [...] pracuje w Domu Pomocy Społecznej w L., dla którego organem prowadzącym jest Powiat L., na stanowisku urzędniczym kierowniczym. Podstawą zatrudnienia i wynagradzania ww. osoby w nowej placówce są przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, a art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty umożliwia powołanie na stanowisko dyrektora placówki oświatowej osoby niebędącej nauczycielem, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. W ocenie Sądu, powołanie się przez Zarząd Powiatu na taką argumentację i ww. przepisy w celu uzasadnienia odstąpienia od procedury konkursowej wskazanej w art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty jest niewystarczające aby uznać uchwałę w sprawie powołania na stanowisko dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w S. [...] za zgodną z prawem. Przedmiotowa uchwała nie wyjaśnia bowiem dlaczego odstąpiono od wymaganego ww. przepisami przeprowadzenia stosownego konkursu. Rację należy przyznać organowi nadzoru, że ustawa o pracownikach samorządowych reguluje ogólne zasady zatrudnienia pracowników, a z kolei ustawa o systemie oświaty w zakresie powoływania dyrektorów placówek publicznych jest ustawą szczególną, która kompleksowo reguluje kwestie dotyczące funkcjonowania placówek oświatowych. Tym samym oczywistym jest, że w przypadku powoływania dyrektora placówki publicznej zastosowanie mają przede wszystkim przepisy szczególne, tj. przepisy ustawy o systemie oświaty. Trafnie też organ nadzoru zauważył, że podejmując przedmiotową uchwałę wskazano, że do zatrudnienia B. W. – [...] doszło na podstawie ustawy o pracownikach samorządowych, jednocześnie jednak powołano ww. osobę na stanowisko dyrektora na określony ustawą o systemie oświaty okres 5 lat, wskazując dodatkowo, że osoba niebędąca nauczycielem może pełnić funkcję dyrektora placówki. Na marginesie niniejszej sprawy zauważyć tylko należy, że nawet przyjmując, iż do zatrudnienia ww. osoby doszło na podstawie ustawy o pracownikach samorządowych, to organ wykonawczy powiatu podejmując uchwałę nie wykazał, że zaistniały przesłanki o których mowa w art. 22 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie zaś z tym przepisem pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, można na jego wniosek lub za jego zgodą przenieść do pracy w innej jednostce, o której mowa w art. 2 w tej samej lub innej miejscowości, w każdym czasie, jeżeli nie narusza to ważnego interesu jednostki, która dotychczas zatrudniała pracownika samorządowego, oraz przemawiają za tym ważne potrzeby po stronie jednostki przejmującej. Organ prowadzący podejmując uchwałę przede wszystkim - co mogłoby być uznane za istotne w niniejszej sprawie - nie wykazał, że za przeniesieniem pracownika z jednej do drugiej jednostki organizacyjnej powiatu przemawiają ważne potrzeby po stronie jednostki przejmującej, tj. Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w S. [...]. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zasadnie organ nadzoru, którym na podstawie art. 76 ustawy o samorządzie powiatowym w stosunku do powiatu jest wojewoda, wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały podjętej przez Zarząd Powiatu w L.. Zgodnie bowiem z art. 79 ww. ustawy uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Jak wynika z analizy przekazanych Sądowi akt, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w wymaganym przez prawo terminie, tj. nie dłuższym niż 30 dni od dnia jego doręczenia organowi nadzoru. W ocenie Sądu zawiera ono również prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. W związku z tym skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.