VIII SA/Wa 110/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Powiatu w L. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu i jego parkowanie na parkingu strzeżonym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Pismem z 11 grudnia 2018 r. Prokurator Rejonowy w L. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydaną na podstawie art. 12 pkt 11 i art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. poz. 108 z późn. zm.), uchwałę Nr [...] Rady Powiatu w L. z [...] czerwca 2011 r. w sprawie wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywania na parkingu strzeżonym (dalej jako: uchwała). Przedmiotowej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego, a mianowicie naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. 1997.78.483), art. 12 ust. 7 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.2018.995 tj.) w zw. z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.2018.199O tj.), poprzez pominięcie przy wydawaniu uchwały rzeczywistych kosztów usług odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach - świadczonych przez przedsiębiorstwa z powiatu (brak uzasadnienia uchwały i analizy odnoszącej się do wysokości kosztów występujących na obszarze powiatu w powyższym zakresie oraz odniesienia ich do wysokości opłat przyjętych w zaskarżonej uchwale) i ustalenie maksymalnych stawek opłat, co nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 j.t.) domagał się stwierdzenia nieważności uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, stosownie do którego rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, została upoważniona do określenia, w drodze uchwały, wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu. Zdaniem Prokuratora ustalając wysokość opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingach strzeżonych Rada Powiatu nie kierowała się rzeczywistymi kosztami w tym zakresie. Jak wskazał Prokurator uchwalone stawki rażąco przekraczają faktyczne koszty usługi, przyjęto maksymalne stawki opłat wprowadzone w art. 1 ust. 10 pkt "i" ustawy z dnia 22 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2010.152.1018). Wskazana regulacja weszła w życie z dniem 21 sierpnia 2011 r. Organ uchwałodawczy przyjmując maksymalne stawki opłat nie uzasadnił przyczyn ich zastosowania. Zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. Nie dokonano analizy kosztów usług występujących na obszarze powiatu [...] w zakresie uregulowanym uchwałą. Brzmienie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie pozostawia wątpliwości, że wysokość kosztów usuwania i przechowywania pojazdów nie może być wyższa niż maksymalna, co nie oznacza, iż regułą jest przyjmowanie stawek maksymalnych. Brak uzasadnienia uchwały i przyjęcie maksymalnych stawek opłat nie jest do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W konkluzji wobec przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez radę powiatu, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, celem wyeliminowania wadliwego aktu prawa miejscowego z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w L. wniosła o oddalenie skargi. W jej uzasadnieniu argumentowała, iż z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, że Rada powiatu ustala corocznie w drodze uchwały wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Podniosła również, że w uchwale Rada Powiatu w L. działała w ramach delegacji ustawowej wynikającej z ustawy Prawo o ruchu drogowym i nie doszło do jej przekroczenia. Zakres kształtowania ww. opłat. przewidziany w tej ustawie, w szczególności biorąc pod uwagę kryterium sprawnej realizacji zadań, przewiduje uznanie administracyjne. Zatem wydając zaskarżoną uchwalę Rada Powiatu poruszała się w ramach tegoż uznania, pozostawionego przez ustawodawcę, nie przekraczając norm, ustalonych przez przepisy powszechnie obowiązujące. Za bezsporne uznała, że określone w uchwale stawki nie przekraczają ustawowych stawek maksymalnych, wobec czego nie doszło do, wskazanego przez Prokuratora, przekroczenia delegacji ustawowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego - uchwała nr [...] Rady Powiatu w L. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 995) stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Rozstrzygając skargę, Sąd miał na uwadze, że zaskarżona uchwała w momencie orzekania przez sąd stanowi już nieobowiązujący akt prawny, jednak nie oznacza to, że przestała ona kształtować stosunki prawne. Skarga do Sądu jest dopuszczalna, jeżeli wystąpi sama możliwość zastosowania wadliwej uchwały a nie dopiero w przypadku rzeczywistego jej zastosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2010, sygn. akt I OSK 50/10, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze to, co zostało wskazane powyżej na temat zarówno przedmiotu, jak i charakteru zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że brak jest ustawowych ograniczeń w możliwości jej sądowej kontroli. W okolicznościach niniejszej sprawy, rzeczą Sądu było dokonanie oceny uchwały, jako przepisu prawa miejscowego, pod kątem zgodności z prawem, w szczególności oceny tego, czy nie narusza ustawowego upoważnienia, którym do jego uchwalenia legitymowała się Rada Powiatu. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne została ograniczona wyłącznie do badania legalności (zgodności z prawem) aktów administracyjnych. Sądy administracyjne nie mogą i nie zastępują organów. To zaś oznacza - obowiązkiem Sądu było jedynie zbadanie, czy zaskarżony akt jest zgodny z normami obowiązującego prawa oraz co zaznaczenia wymaga, Sąd nie jest kompetentny do oceny słuszności oraz celowości zaskarżonego aktu. Tym samym Sąd, dokonując kontroli legalności aktu, musiał ograniczyć się wyłącznie do zbadania jego zgodności z aktami wyższego rzędu, bez analizy środków dowodowych, które legły u podstaw jego podjęcia. Nie upoważnia, bowiem do tego żaden przepis prawa. Stanowienie aktów prawa miejscowego (za wyjątkiem trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie wymaga przeprowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania dowodowego. W pewnym uproszczeniu rzecz ujmując, można by odwołać się do tożsamości badania przez sąd administracyjny legalności aktów prawa miejscowego z badaniem przez ten sąd uznania administracyjnego w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie było kwestionowane przez strony postępowania to, że z zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnienia wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zaskarżona uchwała – została uchwalona w dniu 28 czerwca 2011 r. i w dacie jej uchwalenia wspomniany art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, brzmiał: "wysokość opłat o których mowa w ust. 5c, ustala rada powiatu". Jak wskazał natomiast Prokurator w skardze, zmiana art. 130a ust. 6 miała miejsce w dniu 22 czerwca 2011 r., przy czym powołany przepis wszedł w życie w dniu 21 sierpnia 2011 r. Zaskarżona uchwała nie posiada uzasadnienia, niemniej z § 5 uchwały wynika, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, przy czym w § 2 uchwały zaznaczono, że określone w § 1 uchwały – opłaty obowiązują od dnia 21 sierpnia 2011 r. Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała narusza prawo, zatem rację ma Prokurator domagając się stwierdzenia nieważności uchwały. Po pierwsze zwrócić uwagę należy, że Rada Powiatu uchwalając uchwałę Nr [...], działała na podstawie obowiązującego wówczas przepisu art. 130a ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, zatem winna stosować powyższy przepis z daty uchwalania uchwały. Powyższy przepis nie przewidywał maksymalnej wysokości opłat za usunięcie pojazdu. Zmiana powołanego art. 130a ust. 6 miała miejsce w dniu 22 czerwca 2011 r., z datą wejścia w życie w dniu 21 sierpnia 2011 r. Powyższy przepis po zmianie – art. 130a ust. 6 brzmiał cyt.: Rada Powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1 i 2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a". Z kolei w art. 130a ust. 6a ustalono maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat, o których mowa w ust. 5c. W zaskarżonej uchwale Rada Powiatu w całości powieliła maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat, o której mowa w powołanym ust. 6a art. 130a. Stwierdzić należy, że powyższe zastosowanie przepisu nieobowiązującego (art. art. 130a ust. 6a) w dacie podjęcia uchwały było nieuprawnione i sprzeczne z obowiązującym prawem, bowiem uchwalając uchwałę Rada Powiatu mogła zastosować przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały. Stanowi to o istotnym naruszeniu prawa, co podnosił w skardze Prokurator. Co więcej uchwalając uchwałę Rada powołała się na przepis obowiązujący w dacie jej podjęcia, a następnie ustaliła wysokość opłat za usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywania na parkingu strzeżonym, przyjmując przepis, który obowiązywał od 21 sierpnia 2011 r. Powyższa uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia, zatem trudno ustalić czym kierowała się Rada podejmując zaskarżoną uchwałę. Jeśli zamiarem Rady było wykonanie dyspozycji uchwalenia uchwały zgodnie z obowiązującym przepisem, to po pierwsze Rada w uzasadnieniu decyzji powinna określić dlaczego zastosowała opłaty w takiej wysokości. Po drugie, Rada sprzecznie z prawem zastosowała nieobowiązujący przepis w dniu 28 czerwca 2011 r. Można przyjąć, że organ ustalił opłaty na przyszłość. Kolejnym argumentem wskazującym na istotne naruszenie prawa jest sprzeczność § 5 uchwały z § 2 i § 3 uchwały. Otóż jeżeli uchwała wchodzi w życie jak stanowi § 5 uchwały, po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (w odpowiedzi na skargę nie podano, kiedy miało miejsce ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa M.), to w takim razie które przepisy uchwały weszły w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, skoro zasadniczy przepis określający wysokość opłat miał obowiązywać od dnia 21 sierpnia 2011 r. Podjęcie uchwały w takim kształcie stanowi nadużycie prawa, zatem jest to istotne naruszenie prawa. Sąd zwraca uwagę, że uchwała nie zawiera uzasadnienia, zatem nawet brak jest możliwości podjęcia oceny i analizy czy możliwe było zastosowanie maksymalnych wysokości stawek, które miałyby obowiązywać od 21 sierpnia 2011 r. W konkluzji podkreślić należy, że Rada Powiatu w dacie podejmowania uchwały nie zastosowała obowiązującego przepisu art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać ustawowe argumenty przejawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdów z drogi i ich przechowywanie. Zdaniem Sądu brak umotywowania uchwalenia rzeczonych stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, co miało miejsce w skarżonej uchwale, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Sąd podziela więc stanowisko skarżącego Prokuratora, że Rada Powiatu, podejmując w dniu [...] czerwca 2011 r. uchwałę nr [...] naruszyła przepis 130a ust. 6 ustawy, albowiem przy uchwalaniu tej uchwały nie wzięła pod uwagę tzw. "rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze powiatu". Rada Powiatu przyjęła koszty za usunięcie pojazdów z drogi i ich przechowywanie wprost z przepisu ustawy. Końcowo Sąd zauważa, że z treści art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Wskazane wyżej naruszenia art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym powodowały zatem nieważność przedmiotowej uchwały. Uchybienia te wiążą się również z naruszeniem zasad wynikających z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, zgodnie z którymi stanowiąc akty prawa miejscowego organy działać muszą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.