VIII SA/Wa 1103/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej J. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w R., działając na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229 poz. 2273 z póź. zm.) art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, § 11 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 174 poz. 1809) oraz na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98/2000 r. poz. 1071) , po rozpatrzeniu wniosku o płatność z tytułu działań rolnośrodowiskowych z dnia [...] maja 2008 r. o przyznanie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego i poprawy dobrostanu zwierząt – uchylił decyzję własną nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. i przyznał J. G. płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł. Z rozstrzygnięcia wynika, że płatność rolnośrodowiskowa została pomniejszona o kwotę [...] zł. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2008 r. J. G. zadeklarowała działki rolne o powierzchni [...] ha, zaś powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu wynosi [...] ha. Organ podniósł, że powyższe wynika z kontroli na miejscu odbytej w dniu [...] kwietnia 2009 r., w wyniku której stwierdzono mniejszą powierzchnię działki rolnej oznaczonej symbolem D – powierzchnia deklarowana [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona [...] ha. Łączna powierzchnia wykluczonych z płatności rolnośrodowiskowej gruntów wynosi zatem [...] ha. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności w ramach wariantu P01b, a powierzchnią stwierdzoną wynosi [...] % i [...] ha. W związku z powyższym należna w danym roku kwota płatności rolnośrodowiskowej została pomniejszona o kwotę przypadającą na dwukrotną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną. W odwołaniu wniesionym na powyższą decyzję J. G. podniosła, że nie zgadza się z wynikami kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym, zakwestionowała także profesjonalizm kontroli. Na dowód swoich racji przedstawiła mapkę z tabelę z wyliczeniami powierzchni działki ewidencyjnej [...] wykonane przez uprawnionego geodetę. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. powołując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 1 kpa, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie wydane przez kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. było prawidłowe i nastąpiło w oparciu o przepisy prawa i posiadany materiał dowodowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podniósł, że w jego ocenie sporządzona podczas przeprowadzania czynności kontrolnych dokumentacja fotograficzna oraz dołączony do raportu szkic z pomiaru powierzchni działek rolnych na którym wskazano miejsca oraz kierunek wykonanych zdjęć, potwierdzają, iż z uwagi na występujące lasy, zadrzewienia i zakrzewienia, wykonane pomiary są prawidłowe. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji rozpatrzył sprawę w oparciu o cały materiał zgromadzony w postępowaniu i w świetle tego materiału uznał za poprawne wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie strony, które stanowiły podstawę do wydania decyzji. Skargę na powyższą, ostateczną decyzję do sądu administracyjnego wniosła J. G.. Przeciwko wydanej decyzji podniosła następujące zarzuty:: 1) naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa przez nieustalenie prawdy obiektywnej i niewyjaśnienie stanu faktycznego; 2) naruszenie art. 80 kpa przez nieustalenie, czy na podstawie całokształtu materiału dowodowego została udowodniona dana okoliczność; 3) naruszenie art. 11 kpa przez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji; 4) naruszenie art. 107 § 3 kpa przez niewskazanie w uzasadnieniu faktów uznanych przez organ za udowodnione, dowodów na których się oparł i powodu dlaczego odmówił wiarygodności przeprowadzonym w 2008 r. i w dn. [...].01.2009 r. kontrolom na miejscu oraz pominął dowód przedstawiony przez stronę w postaci pomiarów dokonanych przez uprawnionego geodetę; 5) naruszenie art. 21 ust. 2 ustawy z dn. 7.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przez nierozpatrzenie przez organ w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, naruszenie zasady praworządności, nieudzielenie stronie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że przed wydaniem decyzji z dn. [...].02.2009 r. organy przeprowadziły kontrole na miejscu w dn. [...].09.2008 r., [...].10.2008 r., [...].01.2009 r. i w toku tych kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości w stosunku do działek deklarowanych do programu rolnośrodowiskowego, a wydana decyzja przyznawała płatność zgodnie z wnioskiem strony. Kontrola przeprowadzona w dn. [...].04.2009 r., a więc w dwa miesiące po wydaniu decyzji, w okresie gdy działki pokrywał jeszcze śnieg, nie mogła w sposób właściwy wykazać powierzchni deklarowanych rok wcześniej do dopłat. Skarżąca zwraca uwagę na fakt, że między kontrolami z dn. [...].01.2009 r. i z dn. [...].04.2009 r. na terenie poddanych kontroli działek nie mogły zajść żadne zmiany. W tym okresie nie dokonuje się wykorzeń, rośliny nie wegetują, tym samym niemożliwe jest by przez czas między kontrolami zwiększyły się obszary zakrzewień i zadrzewień. Organ w żadnej z decyzji wydanych po wznowieniu postępowania nie odniósł się do wcześniejszych ustaleń trzech kontroli przeprowadzonych na miejscu i nie wskazał co było przyczyną różnic pomiędzy powierzchnią stwierdzoną w trakcie tych kontroli. Wyniki (różnica [...] ha) są znaczne, a organ nie wyjaśnił, z czego te rozbieżności wynikają. Skarżąca kwestionuje jako zasadę, że kontrole przeprowadzone przez uprawnionych pracowników ARiMR mają przymiot wiarygodności pomimo braku uzasadnienia odmienności pomiędzy ustaleniami tych kontroli i zarzuca, że organ w sposób dowolny przyjmuje za wiążące wyniki kontroli niekorzystne dla strony, pomijając wyniki pozostałych kontroli, w których nie stwierdzono nieprawidłowości. Skarżąca wskazała także, że dostarczyła organowi pomiary przedmiotowych działek dokonane na jej zlecenie przez uprawnionego geodetę, które potwierdziły ustalenia kontroli z 2008 r., a organ w decyzji wydanej po wznowieniu postępowania, jak również organ odwoławczy nie ustosunkował się do tego dowodu strony. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że w celu prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy zobowiązany był do uwzględnienia wszystkich dostępnych dowodów, w tym pomiarów orofotomapy, raportu z kontroli w dn. [...].04.2009 r., ponieważ przed wydaniem decyzji z dn. [...].02.2009 r. faktycznie nie dokonano pomiaru powierzchni deklarowanych działek, a powierzchnię stwierdzoną przyjęto zgodnie z deklaracją strony. Odnosząc się do dowodu strony w postaci pomiarów wykonanych na zlecenie strony, organ stwierdził, że pomiar dokonany w dn. [...].03.2011 r. nie może odzwierciedlać stanu faktycznego występowania zadrzewień i zakrzaczeń na działce w 2008 r., gdyż sytuacja w ciągi trzech sezonów wegetacyjnych może ulec diametralnej zmianie i grunty wcześniej zakwalifikowane jako nieuprawnione do płatności mogły zostać przywrócone do użytkowania rolniczego. Dyrektor ARiMR podniósł także, że strona brała w całym przebiegu postępowania administracyjnego czynny udział w postępowaniu wnosząc uwagi i wyjaśnienia w sprawie i w tym kontekście zarzut naruszenia jej praw jako strony jest nieuzasadniony. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej prezentując stanowisko co do skargi uzupełnił podniesione zarzuty o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez brak podstaw do wznowienia postępowania w przedmiocie dopłat rolnośrodowiskowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) oraz w art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej określanej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolowana z uwzględnieniem powyższych kryteriów sądowej kontroli administracji publicznej skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozważania dotyczące kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy rozpocząć od stwierdzenia, że poddana kontroli decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja I instancji, zostały wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego tj. w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego uprzednio ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dn. [...].02.2009 r. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Przesłanka wznowienia na podstawie której organ administracji wszczął postępowanie w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu skarżącej pomocy finansowej z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, zawarta w art. 145 § 1 pkt 5 kpa stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania o rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach kpa. Zatem celem postępowania wznowieniowego jest po pierwsze zbadanie, czy występują przesłanki określone w art. 145 § 1 kpa, a w wypadku ich wystąpienia organ rozstrzyga sprawę co do istoty – "organ na tym etapie nie jest zatem związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi podczas wcześniejszego postępowania, niemniej winien się odnieść do tego materiału dowodowego i na nowo go ocenić" (Komentarz do art. 151 kpa G. Łaszczyca i Inn. Lex 2007). W rozpoznawanej sprawie organy przyjęły, że wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji nie znane organowi, który wydał decyzję. Przesłanką do wszczęcia postępowania wznowieniowego był wynik kontroli ujęty w protokole z dn. [...].04.2009 r. Przeprowadzona w tym dniu kontrola na działce oznaczonej symbolem D położonej w obrębie M., gm. C., powiat [...], doprowadziła do ustalenia, że powierzchnia deklarowana wynosi [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona [...] ha (różnica [...] ha). Do tej działki zastosowano kod pokontrolny DR 13+ informujący o tym, że zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej. Powyższe stało się przyczyną wznowienia postępowania i uchylenia decyzji o przyznaniu płatności oraz przyznania tych płatności w pomniejszonej wysokości. W tej sytuacji w pierwszej kolejności dla przyjęcia zasadności stanowiska organu należało w ocenie Sądu ustalić, czy na podstawie dołączonego do akt sprawy dokumentu, protokołu kontroli z dn. [...].04.2009 r. w konfrontacji z pozostałymi zebranymi w sprawie dowodami (w tym protokołami z kontroli z dn. [...].09.2008 r., [...].10.2008 r. i z dn. [...].01.2009 r.) niezbicie wynika, że rozbieżności w deklarowanej powierzchni istniały w dn. [...].02.2009 r. tj. w dniu przyznania płatności rolnośrodowiskowych w pierwotnej wysokości (bez pomniejszeń). W ocenie Sądu brak jest podstaw, według materiału dowodowego ujawnionego w aktach administracyjnych sprawy, do tego rodzaju stwierdzenia. W szczególności należy zwrócić uwagę, że z protokołów kontroli przeprowadzonych w 2008 r. wynika, że w odniesieniu do działki D kontrolerzy przyjęli powierzchnię stwierdzoną zgodnie z powierzchnią deklarowaną, a z adnotacji wynika jedynie, że "brak granic z innym producentem rolnym" , zastosowano kod DR 25. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ podniósł, że w czasie kontroli odbytych przed dniem [...].04.2009 r. nie dokonano pomiaru powierzchni deklarowanych działek, a powierzchnię stwierdzoną przyjęto zgodnie z deklaracją rolnika. Tego rodzaju stwierdzenie jest niewystarczające, aby można było przyjąć zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W zaskarżonej decyzji zabrakło bowiem odniesienia się w sposób szczegółowy do przedstawionych pomiarów, tolerancji błędu, oceny dokumentacji graficznej sporządzonej w terenie i okoliczności z niej wynikających, a mających wpływ na wynik sprawy w świetle ustaleń kontroli przeprowadzonych przed [...].04.2009 r. oraz wynikających z nich stwierdzeń co do zgodności powierzchni działki D. Ponadto w zaskarżonej decyzji organ w żaden sposób nie odniósł się do pomiarów wykonanych na zlecenie skarżącej przez uprawnionego geodetę, kwitując że jedynie kontrola przeprowadzona przez pracowników ARMiR zasługuje na przymiot wiarygodności. Uzupełniające odniesienie się do tego dowodu w odpowiedzi na skargę z argumentacją, że pomiar dokonany w dn. [...].03.2011 r. w żaden sposób nie może odzwierciedlać stanu faktycznego występowania zadrzewień i zakrzaczeń na działce w 2008 r., gdyż sytuacja w ciągu trzech sezonów wegetacyjnych może ulec diametralnej zmianie – nie może być uznane za dochowanie wymogów kpa, co do treści argumentacji organu rozstrzygającego sprawę administracyjną. Powyższe uchybienia w ocenie Sądu naruszają przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 145 § 1 pkt 5 kpa i powodują, że nie jest możliwe dokonanie sądowej weryfikacji prawidłowości i legalności przyjętej przez organy powierzchni działki D określonej jako "stwierdzona" w wyniku kontroli. Wobec powyższych wątpliwości nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić, jaka rzeczywiście powierzchnia działki D jest użytkowana na cele rolnośrodowiskowe, czy była ona zgodna czy nie z powierzchnią deklarowaną, a jeżeli występują wyłączenia, to jaka jest stwierdzona prawidłowo różnica i jakie okoliczności na to wpłynęły. W tym kontekście zarzuty skargi należy uznać za zasadne. Organy w szczególności w decyzji I instancji nie uzasadniły w sposób logiczny, dlaczego uznały za wiarygodną kontrolę z dn. [...].04.2009 r., a wykonane wcześniej kontrole zdyskwalifikowały. Organy w ponownym postępowaniu powinny dokonać rzetelnej analizy wyników kontroli przeprowadzonych przed dniem [...].04.2009 r. w celu dokładnego ustalenia powierzchni działki D rzeczywiście wykorzystywanej na cele rolnośrodowiskowe, z uwzględnieniem zgłaszanych przez skarżącą wątpliwości i zastrzeżeń oraz wyników pomiarów dokonanych przez uprawnionego geodetę na jej zlecenie. Organy winny także poddać ocenie fakt, czy u podłoża niekorzystnej dla skarżącej decyzji nie legły błędy lub pomyłki popełnione przez inspektorów terenowych. Zadaniem organów będzie wyjaśnienie ponad wszelką wątpliwość, że w dniu wydania decyzji przyznającej pomoc finansową w pakiecie rolnośrodowiskowym, deklarowana powierzchnia działki D była inna niż rzeczywiście wykorzystywana na cele rolnośrodowiskowe. Wyniki dokonanej w ten sposób analizy oraz motywy rozstrzygnięcia organy winny wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji czyniąc zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie w pkt 2 wyroku w zakresie wykonania zaskarżonej decyzji wynika z art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.