VIII SA/Wa 1129/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M.G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwana dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej kpa) po rozpatrzeniu wniosku o zmianę sposobu użytkowania z dnia [...].08.2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla pana S.K. – na rozbudowę i odbudowę istniejącej kamienicy z przeznaczeniem na cele: usługowe (piwnica i parter, biurowe (I piętro) oraz mieszkalne (poddasze), usytuowanej na terenie działki nr [...] (obr. [...], ark. [...]) w granicy z działkami nr [...][...][...][...] przy ul. R. [...] w R. - kategoria obiektu XVI i XVII. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę złożony został wraz z prawomocną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia [...].02.2009 r. i spełnione zostały warunki w niej zawarte. Projekt opracowany został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i należącą do właściwej Izby Samorządu Zawodowego. Projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami technicznymi, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, Inwestor uzyskał zgodę Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. (decyzja Nr [...] z dnia [...].12.2009 r.) na odstępstwo od warunków technicznych, natomiast projekt uzgodniono przez rzeczoznawców d/s: sanitarno-higienicznych, bhp i ergonomii oraz zabezpieczeń przeciwpożarowych. Inwestor przedłożył również decyzję Nr [...] z dnia [...].08.2010 r. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z uwagi na fakt, iż projektowana inwestycja dot. nieruchomości położonej na obszarze zabytkowego zespołu urbanistyczno-architektonicznego miasta R. wpisanego do rejestru zabytków byłego województwa [...] prawomocną decyzją WKZ w R. z dnia [...].09.1989 r. pod nr rejestru [...] oraz zlokalizowana jest w strefie ochrony archeologicznej. Natomiast w związku z uwagami i zastrzeżeniami w przedmiotowej sprawie złożonymi na piśmie przez M.G. i SM "[...]" w trakcie postępowania administracyjnego organ pismem z dnia [...].09.2010 r. oraz pismem z dnia [...].09.2010 r. udzielił wyczerpujących odpowiedzi. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Biorąc pod uwagę powyższe organ orzekł, jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" oraz M.G.. SM "[...]" podniosła, że nie otrzymała dokumentu, że strona północna budynku jest w granicy z działką [...], na której usytuowany jest budynek przy ul. S. [...] (w decyzji o warunkach zabudowy z dn. [...].02.2009 r. nr [...] jest tylko mowa o zabudowie w granicach działki). Nie są to stwierdzenia równoważne. Nie zgodziła się na usytuowanie trzykondygnacyjnej ściany w granicach działki kilka metrów przed południowymi oknami budynku mieszkalnego z mieszkaniami na parterze. W przedstawionym projekcie elewacji północnej budynku przy ul. R. [...] są elementy wychodzące na sąsiednią działkę (np. lampy, odprowadzenie wody z balkonu, doświetla, okna) natomiast nie uwzględniono płotu granicznego oraz linii drzew i zieleni w granicy, a także połączenia ze stacją transformatorową. Wniosła o sprawdzenie projektu rozbudowy czy precyzyjnie uwzględnia wymogi Prawa Budowlanego i jest zgodny z wymogami konserwatorskimi. Projekt współczesnej dobudowy narusza co najmniej dobre obyczaje i zasady współżycia sąsiedzkiego. Nie wydaje się też właściwą postawa, że jedynie elewacja frontowa podlega ochronie konserwatorskiej, natomiast od podwórka można dowolnie kształtować przestrzeń, bez uwzględnienia historycznej zabudowy w linii Ratusza i budynków Muzeum - dobudowa widoczna jest od ul. E.. M.G. wniósł o uchylenie wskazanej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniósł, że wbrew twierdzeniom organu I instancji przedmiotowa decyzja jest wadliwa oraz sprzeczna z prawem i jako taka winna być ponownie opracowana. W przedmiotowej sprawie podstawą do wydania skarżonej decyzji była decyzja Prezydenta m. R. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ dla terenu nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. W decyzji tej zapisano w punkcie 2.1. Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a m.in. warunek dotyczący linii zabudowy (tiret trzecie): "Obowiązuje zachowanie istniejącej linii zabudowy od strony ul. R. ...". W omawianym punkcie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie ma innych zapisów dotyczących linii zabudowy. Oznacza to, że dla linii zabudowy innej niż frontowa nie przewidziano specjalnych warunków, a więc obowiązują reguły ogólne § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pozwolenie na budowę wydano z naruszeniem prawa, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy nie wyznacza linii zabudowy z tyłu budynku (przeciwnej do frontowej), zatem projekt winien był być oparty o zasady ogólne, a budynek powinien być zaprojektowany w odległości 3 metrów od granicy z naszą działką (jeśli przyjąć, że ściana nie ma okien). Przedmiotowa tylna ściana budynku przewidziana w granicy ma przewidziane otwory okienne. Nie są one wprawdzie przewidziane w płaszczyźnie ściany, ale wewnątrz loggi, niemniej wskazywany przepis § 12 rozporządzenia nie rozróżnia takich sytuacji, mówi tylko o "ścianie z otworami okiennymi" oraz o "ścianie bez otworów okiennych". W tej sytuacji, zasadne jest twierdzenie, że przepis § 12 ust. 2 w ogóle nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, zatem posadowienie budynku w granicy jest prawnie niedopuszczalne. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Wojewoda [...] biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zarzuty zawarte w odwołaniach są niezasadne. Przedstawiony materiał dowodowy sprawy wskazuje, że organ I instancji dokonał stosownych sprawdzeń. Projektowana inwestycja jest zgodna z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] lutego 2009 r. Z dokumentacji projektowej wynika, że inwestycja dotyczy odbudowy budynku istniejącego w północnej pierzei rynku oraz jego rozbudowy, obejmującej teren wewnętrznego dziedzińca do granicy z działką nr ew. [...]. Również wysokość budynku zaprojektowana na dwie kondygnacje naziemne i poddasze mieszkalne dotrzymuje maksymalnej wysokości nowej części budynku - trzy kondygnacje naziemne (w nawiązaniu do budynku istniejącego), ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe wskazuje na to, iż zakres robót budowlanych objętych zaskarżonym pozwoleniem nie przekracza uprawnień wynikających z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z wymogiem tej decyzji uzyskano także decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010 r. udzielającą pozwolenia na przeprowadzenie ww. zamierzenia inwestycyjnego oraz inne wymagane prawem opinie i uzgodnienia. Zatem, sformułowane przez skarżących żądania pod adresem zamierzonej inwestycji nie są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że sposób zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), dotyczącymi sytuowania budowli. Przepis § 12 ust. 3 tego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym od dnia 8 lipca 2009 r., stanowi: " 3. W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: 1) Sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej lub określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejsza niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m " . Oznacza to, że nie jest zabroniona budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego (mieszkanie na poddaszu) w granicy sąsiedniej działki, pod warunkiem, że działka inwestora posiada szerokość mniejszą niż 16 m. Z załączonego projektu zagospodarowania terenu wynika, że w niniejszym przypadku warunek ten jest spełniony. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, poza kwestiami technicznymi, bezpieczeństwa, ochrony zdrowia i mienia ludzi oraz środowiska, obowiązek uwzględniania także odpowiedniego usytuowania obiektu budowlanego na działce oraz uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego), szczególności z uwagi na ograniczenie dopływu światła lub widoku. W ocenie organu odwoławczego projektowana zabudowa nie narusza także przepisu § 13 ww. rozporządzenia, dotyczące odległości. Przepis ten stanowi, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, 35 m dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m. Z załączonego wykresu długości cienia jednoznacznie wynika, że po rozbudowie budynku elewacja sąsiedniego budynku w godz. 7 - 14 nie będzie zacieniana, co oznacza, że ilość światła dziennego w pomieszczeniach tego budynku, przeznaczonych na pobyt ludzi będzie wystarczająca. Organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ocenił, że przedstawiony projekt budowlany inwestycji odpowiada wymaganiom prawa budowlanego. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy (...) projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanymi (...) zapewniając, m.in.: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich - pkt 9. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że w celu oceny, czy nie zostały naruszone interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Inwestor uzyskał pozytywną opinię sanitarną oraz inne wymagane prawem uzgodnienia i pozwolenia. Z wymienionych powyżej przyczyn nie uwzględniono postulatów zawartych w odwołaniu i utrzymano zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył M. G. (dalej jako skarżący), wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także naruszenie procedury administracyjnej poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 i 77 K.p.a.). W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył wcześniej prezentowaną argumentację. Podniósł, że projekt winien był być oparty o zasady ogólne, a budynek powinien być zaprojektowany w odległości 3 metrów od granicy z jego działką (jeśli przyjąć, że ściana nie ma okien). Przedmiotowa tylna ściana budynku przewidziana w jego granicy ma przewidziane otwory okienne. Nie są one wprawdzie przewidziane w płaszczyźnie ściany, ale wewnątrz loggi, niemniej wskazywany przepis § 12 rozporządzenia nie rozróżnia takich sytuacji, mówi tylko o "ścianie z otworami okiennymi" oraz o "ścianie bez otworów okiennych". Podniósł także, iż cytowany przez organ odwoławczy przepis dotyczy zabudowy jednorodzinnej a taką nie jest planowana inwestycja. W tej sytuacji, zasadne jest twierdzenie, że przepis § 12 ust. 2 w ogóle nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, zatem posadowienie budynku w granicy jest prawnie niedopuszczalne. W ocenie skarżącego organ w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na uwadze powyższe kryteria, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, natomiast art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji w ramach ww. obowiązków zobligowany jest między innymi, do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W ocenie składu orzekającego organy obu instancji powyższym obowiązkom procesowym uchybiły. Na wstępie należy wskazać, że dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków strony postępowania. Należy mieć na uwadze to, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji norm prawa materialnego (głównie administracyjnego) w określonej sytuacji faktycznej. Zadaniem sądu jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, czy został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie należy uznać, że nie jest on pełny i nie pozwala na właściwe zastosowanie prawa materialnego. W tym miejscu należy przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1780/07 "Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji." LEX nr 508430. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez skarżącego co do tego, że decyzja o warunkach zabudowy nie upoważniała inwestora do posadowienia budynku w granicy z sąsiednimi działkami, poza ścianą frontową od ul. R.. Z decyzji Prezydenta m. R. z dnia [...] lutego 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w punkcie dotyczącym warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w odniesieniu do linii zabudowy zapisano: ,,Obowiązuje zachowanie istniejącej linii zabudowy od strony ul. R.. Z zapisu tego wynika, że dla linii zabudowy innych niż strona frontowa nie przewidziano w decyzji tej specjalnych warunków. W związku z tym, należało ocenić zamierzoną inwestycję w oparciu o inne niż § 12 ust. 2 zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z § 12 ust. 2 w/w rozporządzenia wynika, że dopuszcza się sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji, należało zbadać czy ściana budynku zaprojektowana w granicy z działką [...] takich otworów nie zawiera. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności organ odwoławczy rozważy zasadność zastosowania § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Okoliczność ta jest szczególnie istotna zważywszy na to, że skarżący konsekwentnie podnosił, że w ścianie zaprojektowanej w granicy z jego działką jest okno umiejscowione w loggi. Do tej okoliczności organ się nie odniósł a odrzucenie tego zarzutu nie było możliwe ze względu na niewystarczający materiał dowodowy. W tej sytuacji Sąd uznał, że w sposób niepełny ustalono stan faktyczny i nie była możliwa właściwa subsumcja przepisów prawa. Jednocześnie postępowanie nie musi być przeprowadzone w całości ani w znacznej części, zatem nie zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie trzecim wyroku.