VIII SA/Wa 113/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy G. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w G. (dalej: Rada Miejska, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm., dalej: u.u.c.p.g., ustawa upoważniająca), w dniu 24 czerwca 2019 r. podjęła uchwałę Nr {...}w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G. (dalej: regulamin, uchwała). Pismem z 31 grudnia 2021 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na powołaną uchwałę, której zarzucił istotne naruszenie prawa poprzez: 1) nałożenie w rozdziale 2 § 5 regulaminu rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g. przez nałożenie na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (np. śmieci, chwastów, trawy) z chodników wzdłuż nieruchomości oraz z innych części nieruchomości służących do użytku publicznego, co dodatkowo stanowi powtórzenie regulacji z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g.; 2) przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 u.u.c.p.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z zm., dalej: Konstytucja RP) w związku z § 115, § 135 w związku z § 143, § 118 i § 137 w związku z § 143, a także § 116 i § 136 w związku z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na zawarciu w rozdziale 2 § 6 regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi przez ustanowienie warunków, iż mycie pojazdów samochodowych może odbywać się wyłącznie na własnej posesji, nadto pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej; 3) przekroczenie ustawowego upoważnienia z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez nałożenie na właścicieli w rozdziale 6 § 15 pkt 5 regulaminu bezwzględnego obowiązku wyprowadzenia psów na smyczy. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M.z 1 sierpnia 2019 r. nr [...]. i uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia 2 września 2019 r. Nr [...] zmieniającej uchwałę nr {...}Rady Miejskiej w G. z dnia 24 czerwca 2019 r. (dalej jako: uchwała zmieniająca). Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Rada Miejska zauważyła, że brzmienie zaskarżonego przez Prokuratora przepisu § 5 regulaminu aktualnie jest inne na skutek uchwały zmieniającej. Nie ma w nim mowy o usuwaniu czegokolwiek z chodników, lecz zapis dotyczy głównie części nieruchomości służących do użytku publicznego. Wskazując na naruszenie w § 6 regulaminu przepisów art. 4 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 1 u.u.c.p.g. w odniesieniu do zasad techniki prawodawczej, skarżący nie wskazał jakich przepisów ogólnie obowiązujących rangi ustawowej czy niższego rzędu powtórzenie one stanowią. Zapis § 6 ust. 2 regulaminu jest wypełnieniem wymogu ustawowego art. 4 ust. 2 lit. d) u.u.c.p.g., który wskazuje na obowiązkowy element uchwalanego przez radę gminy regulaminu określenia zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Gdyby przyjmować rozumowanie skarżącego, to zapis ustawowy w tym względzie byłby niepotrzebny, skoro i tak "te zagadnienia są szczegółowo uregulowane w przepisach prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra". W zakresie trzeciego z zarzutów organ wskazał, że samo jego sformułowanie nie przystaje do treści zaskarżanego zapisu, bowiem w § 15 pkt 5 regulaminu nie ma "bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy". Natomiast w pkt 1 tego przepisu jest mowa o "prowadzeniu" psów na smyczy i w kagańcu, co w żaden sposób nie wykracza poza upoważnienie ustawowe do wprowadzenia tego typu regulacji w ramach obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. W ocenie organu w zaskarżonym zapisie nie ma mowy o jakimkolwiek zakazie, lecz jedynie określono sposób prowadzenia psa przy przemieszczaniu się z nim, czego nie można uznać za nadmierne ograniczanie swobody w tym zakresie. Organ wskazał jednocześnie, że zaskarżona uchwała była przedmiotem interwencji Wojewody M., który rozstrzygnięciem nadzorczym z 1 sierpnia 2019 r. stwierdził nieważność zaskarżonych zapisów uchwały. Rozstrzygnięcie nie było skarżone do sądu administracyjnego, lecz 2 sierpnia 2019 r. została podjęta przez Radę Miejską uchwała nr [...], która zmieniła zaskarżony regulamin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa materialnego uznano również m.in.: podjęcie aktu bez podstawy prawnej, powtarzanie w akcie prawa miejscowego treści przepisów ustawowych, brak pełnej realizacji zakresu delegacji ustawowej, upoważniającej do wydania aktu prawa miejscowego, poprzez pominięcie niektórych obligatoryjnych elementów aktu, przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, niewyczerpanie delegacji ustawowej w sytuacji, kiedy przewidywała ona obligatoryjne elementy uchwały, dookreślenie definicji ustawowej na potrzeby aktu prawa miejscowego, brak publikacji aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze (por. wyroki WSA: w Krakowie z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1242/08, publ. LEX nr 478532; w Olsztynie z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 974/08, publ. LEX nr 478533; w Opolu z 4.10.2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, publ. LEX nr 419013; w Krakowie z 2 października 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1071/14, publ. LEX nr 153480; w Gliwicach z 6 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 418/14, publ. LEX nr 1647381; w Olsztynie z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 684/19, publ. LEX nr 2773160; w Kielcach z 21 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 416/20, publ. LEX nr 2979078). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, oba publ. CBOSA). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady Miasta stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 24 czerwca 2019 r., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony) 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny i wyczerpujący; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA). Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. również wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ. CBOSA). Wyjaśnić w tym miejscu również należy, że według Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 135 w związku z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. - Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej: Z.p.t.). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę Rady Miasta) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA). Przechodząc na grunt zaskarżonej uchwały Sąd podziela co do zasady zarzuty Prokuratora, aczkolwiek ich sformułowanie zawarte w skardze wymagało interwencji Sądu w ramach przepisu art. 134 p.p.s.a. Zarzuty stawiane w skardze są bowiem chaotyczne i nieprecyzyjne; nie wszystkie wskazane w petitum skargi mają odzwierciedlenie w zapisach kontrolowanego regulaminu, jak również nie wszystkie naruszenia organu przy formułowaniu regulaminu zostały przez Prokuratora zauważone. Istotne w niniejszej sprawie jest również i to, że Sąd podczas kontroli legalności zaskarżonej uchwały wziął pod uwagę jej modyfikacje sprzed wniesienia skargi, wynikające z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M.z 1 sierpnia 2019 r., jak również uchwały zmieniającej, aby mieć obraz aktualnej treści regulaminu. W tym celu postanowieniem z 28 kwietnia 2022 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił dowód z wnioskowanych przez organ ww. dokumentów. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ nie zaskarżył do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego, które wpłynęło do organu 7 sierpnia 2019 r. Z dniem doręczenia tego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności. Dopiero po uzyskaniu waloru prawomocności, co w niniejszej sprawie nastąpiło z dniem 8 września 2019 r., przedmiotowe rozstrzygnięcie spowodowało, że z obrotu prawnego została wyeliminowana ze skutkiem ex tunc zaskarżona uchwała organu w części dotyczącej zakwestionowanych w nim przepisów, tj.: § 3 pkt 4, § 4 ust 3, § 5 ust 1 pkt 2 i ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 2, § 8 ust. 2, § 12 ust. 4 pkt 1, § 13 ust. 4 w zakresie słowa "niebezpieczne" w pierwszej części zdania oraz słowa "pozostałe" w drugiej części zdania, § 14 ust. 3 i 4, § 15 ust. 1 w zakresie sformułowania: "ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt", ust. 4 i ust. 5 pkt 1, § 16, § 17 oraz § 19 ust. 2, ust. 4 i ust. 5. Skutki takiego stwierdzenia nieważności można odnosić również do stwierdzenia nieważności uchwały orzekanego przez sąd administracyjny (por. wyrok WSA w Kielcach z 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 245/18, publ. Lex nr 2501897). W kontekście powyższych ogólnych uwag, analizując poszczególne przepisy zaskarżonego regulaminu Sąd stwierdza, że jego § 1 ust. 2 stanowi powtórzenie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., co jest nie tylko zbędne, ale i niedopuszczalne z punktu widzenia poprawnej legislacji. Jak już wyżej wskazano, nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 118 w związku z § 137 Z.t.p.). Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Działanie wbrew tej zasadzie narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Należy liczyć się wówczas z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej bądź częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 27 listopad 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 424/07, wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 893/19, oba publ. CBOSA). Poza tym regulacje zawarte w Rozdziale 1 regulaminu zatytułowanym "Postanowienia ogólne" oraz w Rozdziale 9 "Postanowienia końcowe" nie znajdują umocowania w przepisie kompetencyjnym i zostały wydane z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia. Z przepisu art. 4 u.u.c.p.g. nie wynika bowiem delegacja ustawowa do zamieszczenia w regulaminie przez lokalnego prawodawcę unormowań określających zakres spraw objętych regulacją, co uczyniono w § 1, jak też postanowień końcowych, zamieszczonych w § 20, a odnoszących się do sprawowania nadzoru nad realizacją obowiązków wynikających z przedmiotowego regulaminu przez Burmistrza Gminy i Miasta G. oraz uprawnionych przez niego pracowników. Przepis art. 4 u.u.c.p.g. nie uprawnia do wprowadzenia do regulaminu takich zapisów (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 601/20, publ. CBOSA). Zagadnienia kontroli i przestrzegania przepisów u.u.c.p.g. zostały bowiem uregulowane w art. 9u ustawy upoważniającej. Kwestionowany przepis § 20 regulaminu stanowi więc nieuprawnioną ingerencję w kompetencje ustawodawcy. Oceniając prawidłowość regulacji wynikającej z delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.u.c.p.g., Sąd stwierdza, że zarzut Prokuratora sformułowany w petitum skargi, jak i w jej uzasadnieniu odnośnie do § 5 regulaminu w żaden sposób nie ma odzwierciedlenia w treści tego przepisu. Uwzględniając uwagi organu nadzoru (Wojewody M.) zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym co do stwierdzenia nieważności ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tego przepisu w zakresie nieprawidłowości nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku posypywania chodnika piaskiem w celu likwidacji śliskości oraz braku ustawowego upoważnienia dla rady gminy do regulowania obowiązków właścicieli nieruchomości do utrzymywania w czystości i porządku tych części nieruchomości sąsiednich, gdzie granice gruntu przebiegają po obrysie budynków, Rada Miasta uchwałą zmieniającą nadała § 5 regulaminu następujące brzmienie: "1. Właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, aby nie powodowały zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. 2. Piasek lub inny materiał użyty do celów, o których mowa w ust. 1, należy usunąć z chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania. 3. Zakazuje się zgarniania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z chodników na jezdnię." W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.u.c.p.g. nie upoważnił Rady Miasta do określenia w § 5 ust. 2 regulaminu czasu czy też częstotliwości ("niezwłocznie") uprzątania zanieczyszczeń (por. wyroki WSA w Poznaniu z 1 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 355/20, publ. Lex nr 3027837 oraz z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 365/19, publ. Lex nr 2716320, wyrok WSA w Kielcach z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 14/21, publ. Lex nr 3147897). Poza tym zakaz ustanowiony w § 5 ust. 3 regulaminu w brzmieniu uregulowanym uchwałą zmieniającą nie wynika z delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.u.c.p.g., która dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 365/19, publ. Lex nr 2716320). Przekroczenie zaś zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego stanowi o istotnym naruszeniu prawa. W skardze Prokurator zaskarżył cały § 6 regulaminu, chociaż w punkcie 2 skargi odniósł się do przekroczenia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez ustanowienie warunków, iż mycie pojazdów samochodowych może odbywać się wyłącznie na własnej posesji, nadto pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko. W kontrolowanym regulaminie kwestię mycia pojazdów samochodowych poza myjniami zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. określa § 6 ust. 1, w którym brak jest jednak zapisu podniesionego przez Prokuratora. Przepis § 6 ust. 1 regulaminu bowiem ma następujące brzmienie: "Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami dopuszcza się: a) na terenie nieruchomości niesłużącej do użytku publicznego pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub zbiorników bezodpływowych, b) na terenie służącym do użytku publicznego, tylko w miejscach do tego przygotowanych i specjalnie oznaczonych". Zdaniem Sądu do kompetencji rady gminy należy określenie ogólnych zasad dotyczących mycia pojazdów poza myjniami, np. dotyczących pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości. Wyżej cytowany przepis dopuszcza mycie pojazdów poza myjniami zarówno na terenie prywatnym, jak i na terenie służącym do użytku publicznego oraz wskazuje ogólne zasady odprowadzania ścieków powstałych podczas tych czynności. Sąd nie dopatrzył się zatem w tym zakresie istotnego naruszenia prawa. Odnośnie do § 6 ust. 2 regulaminu należy zauważyć, że na mocy rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzono jego nieważność, bowiem Rada Miasta w zakresie mycia pojazdów samochodowych zmodyfikowała uprawnienia właścicieli nieruchomości stanowiąc, że drobne naprawy pojazdów związane z ich bieżącą eksploatacją mogą być dokonywane za zgodą właściciela nieruchomości i gdy są nieuciążliwe dla nieruchomości sąsiednich. Uzależnienie możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych od braku uciążliwości dla innych osób wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego, zawartą w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.). Jak już wyżej wskazano prawomocne stwierdzenie nieważności części regulaminu przez organ nadzoru powoduje wyeliminowanie zakwestionowanego zapisu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Natomiast uchwała zmieniająca w swojej treści nie określiła przepisów regulaminu wynikających z delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi. Tym samym kontrolowany regulamin funkcjonuje w obrocie prawnym bez tego koniecznego uregulowania, co stanowi pominięcie uchwałodawcze, którego istnienie już samo w sobie powoduje stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W § 10 ust. 2 regulaminu nakazano, aby pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych umieścić w dniu odbioru przed posesją w miejscu umożliwiającym swobodny dojazd przedsiębiorcy odbierającemu odpady komunalne. Tym samym na właścicieli nieruchomości zostały nałożone obowiązki z przekroczeniem delegacji ustawowej, zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. Zdaniem Sądu istotne jest w tym zakresie, aby właściciel wyposażył swoją nieruchomość w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych w taki sposób, by podmiot odbierający odpady miał możliwy dostęp do tych pojemników w czasie ustalonego odbioru odpadów, co winno być ustalone w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. Dodatkowo w § 10 ust. 1 regulaminu organ nakazał, aby podczas lokalizowania miejsc gromadzenia odpadów komunalnych uwzględniać przepisy prawa budowlanego. Takie odwoływanie się do treści innych aktów prawnych narusza w sposób istotny porządek prawny oraz zasady techniki prawodawczej (por. wyrok NSA z 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, publ. Lex nr 53377, wyroki WSA: w Poznaniu z 12 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 592/18, w Białymstoku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 879/17, w Rzeszowie z 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1364/17, wszystkie publ. CBOSA). Nieprawidłowy jest również zapis w § 10 ust. 1 regulaminu, że pojemniki i worki na odpady należy umieszczać w miejscach niestwarzających uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, ponieważ wkracza on w materię regulowaną przepisami prawa sąsiedzkiego (art. 144 k.c.). Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W § 11 ust. 2 regulaminu Rada Miasta wskazała, że szczelny zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub oczyszczalnia przydomowa muszą być zlokalizowane w sposób umożliwiający dojazd do nich pojazdu asenizacyjnego przedsiębiorcy w celu ich opróżniania, podczas gdy w delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. ustawodawca nakazał jedynie określenie warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, natomiast powyższe warunki nie dotyczą zbiorników bezodpływowych. Tak więc zapis § 11 ust. 2 regulaminu stanowi wykroczenie poza upoważnienie ustawowe. Prokurator w punkcie 3 skargi zarzucił istotne naruszenie prawa poprzez nałożenie na właścicieli bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, zawartego w § 15 pkt 5 regulaminu. W tym zakresie regulamin w § 15 ust. 5 pkt 1 wprowadził obowiązek właścicieli psów prowadzenia ich na terenie gminy G.wyłącznie na smyczy i w kagańcu, z wyjątkiem tych psów, którym niemożliwe jest założenie kagańca ze względu na budowę ciała lub niewskazane ze względów zdrowotnych, potwierdzone zaświadczeniem lekarza weterynarii. Zgodnie z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody M. z 1 sierpnia 2019 r. § 15 ust. 5 pkt 1 regulaminu jest nieważny z uwagi na sprzeczność tego zapisu z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. W takim razie brak jest podstaw (jak już wyżej wskazywano) do podobnej ingerencji Sądu w tym zakresie. Rada Miasta nie była upoważniona do tego, aby w § 15 ust. 2 pkt 1 regulaminu nałożyć na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe "stały i skuteczny dozór nad utrzymywanymi zwierzętami". Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. nie daje podstawy prawnej, aby właściciele zwierząt mogli zapewnić w każdej sytuacji i warunkach stały i jeszcze skuteczny dozór nad zwierzętami. Ponadto zapis ten jest sprzeczny z celem przewidzianym w tym przepisie, czyli ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Należy zauważyć, że językowa wykładnia tego zapisu prowadziłaby do wniosku, że obowiązkiem osoby utrzymującej zwierzę domowe jest, niezależne od innych okoliczności, całodobowe, stałe pilnowanie i doglądanie każdego domowego zwierzęcia (tj. psa, kota, chomika, itp.). Regulacja ta pozbawiona jest doniosłości normatywnej i w istocie stanowi postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany oraz niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe, a zawarte w nim pojęcie nieostre "stały i skuteczny dozór" może budzić wątpliwości interpretacyjne. Co więcej, kwestionowany zapis nie może nakładać ogólnego obowiązku zapewnienia stałego dozoru nad zwierzętami domowymi, ponieważ ustawodawca wskazał na konieczność uregulowania "szczegółowych zasad", czego zaskarżona uchwała w tym zakresie nie spełnia. Dotyczy on również materii uregulowanej w art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 1971 r. Nr 12, poz. 114, dalej: k.w.), który penalizuje niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia (tak NSA w wyroku z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4798/21, publ. CBOSA). Zgodnie z art. 77 k.w. kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia (§ 1) oraz kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka (§ 2), podlega karze. W ocenie Sądu organ w § 15 ust. 2 pkt 2 i 3 regulaminu również w sposób istotny naruszył prawo, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, polegające na zaliczeniu do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe: wyprowadzania zwierząt egzotycznych poza lokal jedynie na uwięzi lub w klatce oraz zabezpieczenia przed wydostaniem się z pomieszczenia pajęczaków, owadów, gadów, płazów, ptaków i innych zwierząt egzotycznych utrzymywanych na obszarze nieruchomości. Delegacja ustawowa określona w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. odnosi się bowiem wyłącznie do zwierząt domowych, których definicję legalną zawarto w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 1997 r. Nr 111, poz. 724 ze zm., dalej: u.o.z.). Przez zwierzęta domowe rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Upoważnienie to nie odnosi się zatem do zwierząt nieudomowionych, jakimi są wymienione w regulaminie gady, płazy, ptaki, owady, pajęczaki oraz inne zwierzęta egzotyczne, nawet jeżeli są one utrzymywane w charakterze zwierząt domowych. Dlatego też fakt, że niektóre osoby traktują wskazane w regulaminie gatunki jako zwierzęta domowe nie zmienia tego, że co do zasady nie są one przeznaczone do trzymania w domu i spełniania funkcji zwierząt domowych, tj. trzymanych dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa ludzi i dla zaspokajania potrzeb emocjonalnych człowieka. Tym bardziej, że odpowiednie zakazy i nakazy w stosunku do zwierząt innych, niż zwierzęta domowe, określają przepisy innych aktów powszechnie obowiązujących, w tym m.in. przepisy u.o.z. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 30 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 640/21, wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2757/20, publ. CBOSA). Sąd stwierdza istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 15 ust. 5 pkt 3 regulaminu, który nakłada na właścicieli psów obowiązek zwalniania psów ze smyczy na terenie własnej nieruchomości, w sytuacji gdy jest ona ogrodzona i oznaczona stosownym ostrzeżeniem. W tym zakresie należy stwierdzić, że ustawa upoważniająca nie przewiduje możliwości nakładania w drodze regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku ich ogrodzenia oraz oznaczenia tabliczką (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 446/5, wyrok WSA w Olsztynie z 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 362/15, wyrok WSA w Warszawie z 25 lutego 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 627/20, wszystkie publ. CBOSA). Regulamin winien bowiem określać zasady postępowania ze zwierzętami na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku, a nie na terenach prywatnych nieruchomości. Błędnie zostało również zrealizowane przez organ upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. do określenia wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W § 18 ust. 1 regulaminu zabroniono bowiem utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach oznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako wyłączone z produkcji rolnej, a przecież z treści ww. przepisu delegacyjnego wynika, że zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości. Ponadto z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. nie wynika, aby uchwałodawca lokalny mógł dopuścić na pozostałych terenach wyłączonych z produkcji rolnej prowadzenie chowu zwierząt gospodarskich pod warunkami wskazanymi w § 18 ust. 4 lit. a-d regulaminu. W tym miejscu należy ponownie podkreślić, że rada gminy została uprawniona i jednoczenie zobowiązana do określenia wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, a nie do określenia warunków pod jakimi na obszarach nieobjętych bezwzględnym zakazem utrzymywanie takich zwierząt będzie dopuszczone (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie: z 4 marca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 180/17, z 4 października 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 214/17, z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 602/20, wyroki WSA w Poznaniu: z 18 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 810/20, z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 916/13, wszystkie publ. CBOSA). Należy również stwierdzić, że dopuszczenie utrzymywania zwierząt gospodarskich pod warunkiem, że wszelka uciążliwość hodowli dla środowiska, w tym emisje będące jej skutkiem, zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której są one utrzymywane (§ 18 ust. 3 regulaminu), jest sformułowaniem ogólnym, nieprecyzyjnym, niemożliwym do dochowania przez adresatów normy. Pojęcie "wszelka uciążliwość" bez jego sprecyzowania poprzez określenie choćby minimalnych wymagań w tym zakresie narusza powinność konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności prawa, która obejmuje precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjną poprawność (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, publ. M.P. z 2009 r. nr 72, poz. 917). Zwroty niedookreślone, niejednoznaczne i nieostre, a tym samym użyte wbrew zasadzie poprawnej legislacji, występują w kontrolowanym regulaminie jeszcze w § 3 pkt 1 i 5 ("w terminie niezwłocznym", "niezwłoczne"), § 11 ust. 1 pkt 2 ("systematycznie"), § 12 ust. 1 ("w sposób systematyczny"), § 15 ust. 3 ("natychmiastowe"). Mając na uwadze obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości (poza przepisami wyeliminowanymi z obrotu prawnego przez rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z 1 sierpnia 2019 r.) Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność w całości zaskarżonej uchwały w brzmieniu nadanym jej uchwałą zmieniającą.