VIII SA/Wa 1137/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego oddala skargę. Z. G. pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., działającego z upoważnienia Wójta Gminy G. o wypłatę należności stanowiącej różnicę między kwotą [...] zł, nieprawidłowo przyjętą za kryterium dochodowe na osobę w rodzinie przez organ a kwotą, która powinna być w rzeczywistości przyjmowana czyli 351 zł. Żądanie dotyczyło okresu od dnia [...] maja 2004 r. do dnia [...] października 2006 r. i obejmowało zmianę decyzji w przedmiocie zasiłku stałego, dotyczących wymienionego okresu. Kolejnym zaś pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. wystąpiła z żądaniem zmiany decyzji i wypłaty należności z powodu nieprawidłowo obliczonej wysokości zasiłku stałego za okres od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] czerwca 2009 r., bowiem jej zdaniem, jako podstawę do obliczania zasiłku w tym czasie należało przyjmować kwotę [...] zł miesięcznie, a nie kwotę [...] zł, którą jej faktycznie wypłacano. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., działający z upoważnienia Wójta Gminy G. decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] odmówił zmiany decyzji [...] z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie przyznania zasiłku stałego, następnie zmienianej decyzjami nr: [...] z dnia [...] września 2004 r., [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., [...] z dnia [...] listopada 2005 r., [...] z dnia [...] lipca 2006 r., [...] z dnia [...] października 2006 r., [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., [...] z dnia [...] maja 2009 r., [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Jako podstawę prawną powołał art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3, art. 9 ust. 1, art. 106 ust. 1, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), art. 66 ust. 1 pkt 26 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ podniósł, że zasiłek w okresie od [...] maja 2004 r. do [...] października 2006 r. był obliczany w oparciu o prawidłowe kryterium dochodowe wynoszące w tym okresie [...] zł. Dopiero z dniem 1 października 2006 r. kryterium zostało ustalone w kwocie 351 zł na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950). Od tej też daty kryterium dochodowe na osobę w rodzinie w kwocie 351 zł stanowiło podstawę do obliczeń zasiłku stałego dla wnioskodawczyni. Organ wskazał, że decyzję tę wydał wskutek wniosku Z. G. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Od decyzji z dnia [...] września 2009 r. Z. G. wniosła w terminie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie. W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2009 r. Od decyzji organu II instancji Z. G. wniosła skargę do sądu administracyjnego w której podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko zawarte we wniosku oraz w odwołaniu, że żąda zmiany decyzji i wypłaty różnicy spowodowanej źle obliczoną kwotą zasiłku stałego za okres od [...] maja 2004 r. do [...] października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 20/10 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że skarga Z. G. zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] września 2009 r. jest dotknięta nieważnością, utrzymała bowiem w mocy decyzję organu I instancji także dotkniętą nieważnością jako rażąco naruszającą prawo. Organ odwoławczy przyjął bowiem, że decyzja organu I instancji w rzeczywistości rozstrzygała wnioski skarżącej z dnia [...] sierpnia 2009 r. i z dnia [...] sierpnia 2009 r. Sąd zauważył zaś, że wniosek skarżącej z dnia [...] sierpnia 2009 r. dotyczył jedynie okresu od [...] maja 2004 r. do [...] października 2006 r. i dotyczył wyrównania zasiłku stałego do kwoty 351 zł czyli kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, w myśl art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast wniosek Z. G. z [...] sierpnia 2009 r., który w rzeczywistości wpłynął do organu I instancji w dniu [...] września 2009 r., dotyczył dalszego okresu, to jest od [...] października 2006 r. do [...] czerwca 2009 r. i dotyczył wyrównania zasiłku stałego do zupełnie innej kwoty – 444 zł, stanowiącej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] września 2009 r. wyraźnie zaś wskazał, że odnosi się do wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r., podczas gdy rozstrzygnięcie dotyczyło także okresu po [...] października 2006 r. Wójt Gminy G. nie wykazał, aby wniosek z dnia [...] sierpnia 2009 r. był mu znany w chwili wydania decyzji w dniu [...] września 2009 r. Nadto odnosił się w tej decyzji jedynie do żądania dotyczącego kwoty [...] zł. Zabrakło jakiegokolwiek stanowiska co do żądania skarżącej odnoszącego się do kwoty [...] zł. Wśród powołanych w decyzji przepisów organ I instancji nie powołał art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, co tylko potwierdzało, że nie rozpatrywał wówczas wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. W tej sytuacji organ I instancji rozstrzygnął sprawę także w zakresie nie objętym wnioskiem skarżącej czyli z rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Następnie zaś organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] utrzymał w mocy nieważną decyzję. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania Z. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 155 k.p.a oraz art. 8 ust. 1 pkt 2 i art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm., dalej jako ustawa o pomocy społecznej) decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak : [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] i odmówiło zmiany decyzji z dnia [...] lipca 2004 r., znak [...], zmienianej kolejnymi decyzjami, w zakresie dotyczącym przyznania zasiłku stałego, za okres od [...] maja 2004 r. do [...] października 2006 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ wskazał, że stwierdzenie nieważności, jako tryb nadzwyczajny, nie znajduje zastosowania w odniesieniu do decyzji, od których strona wniosła odwołanie. W takim bowiem przypadku stosuje się wyłącznie tryb odwoławczy. Z powyższych względów Kolegium postanowiło uchylić wadliwą decyzję organu I instancji i jednocześnie orzec o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] lipca 2004 r., zmienionej kolejnymi w okresie objętym wnioskiem odwołującej się, ostatnio decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. w zakresie przyznania Z. G. zasiłku stałego za okres od [...] maja 2004 r. do [...] października 2006 r. Następnie organ odwoławczy wskazał, że zmiana bądź uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a może mieć miejsce wyłącznie w odniesieniu do decyzji o charakterze uznaniowym, co oznacza z kolei, że decyzje związane nie mogą być przedmiotem postępowania w oparciu o ten przepis. Możliwość zastosowania ww. przepisu, który oparty jest właśnie na przesłankach uznaniowych nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia, którego podstawę prawną stanowiły przepisy prawa nie pozostawiające organom orzekającym luzu decyzyjnego. Zdaniem organu zmiana decyzji przyznającej Z. G. zasiłek stały nie jest możliwa z uwagi na zakaz zawarty w przepisach prawa materialnego. Art. 37 ustawy o pomocy społecznej dotyczący zasiłku stałego ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, natomiast decyzja o przyznaniu tego świadczenia nie jest decyzją uznaniową i to zarówno co do faktu jego przyznania lub nie przyznania, jak i co do jego wysokości. Oznacza to, że właściwy organ administracji publicznej nie posiada żadnej swobody w zakresie przyznania tego rodzaju świadczenia, jak również ustalania jego wysokości. Wysokość tego świadczenia uzależniona jest natomiast od faktycznie uzyskiwanego dochodu i ustawowego kryterium dochodowego. W okresie od 1 maja 2004 r. do 1 października 2006 r. ustawowe kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie, określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wynosiło 316 zł. Do ustalenia wysokości zasiłku stałego przyjmowane były więc prawidłowe kwoty, a wysokość świadczenia została ustalona zgodnie z brzmieniem art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, po uwzględnieniu dochodu na osobę w rodzinie. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. Z. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko zawarte we wniosku oraz w odwołaniu, że żąda zmiany decyzji i wypłaty różnicy spowodowanej źle obliczoną kwotą zasiłku stałego za okres od [...] maja 2004 r. do [...] października 2006 r. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy, wbrew wskazaniom Sądu, ponownie rozpoznając sprawę, działając na podstawie art. 155 k.p.a, nie zastosował się do reguł wynikających z art. 138 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wskazało, że zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 20/10. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględniło zaś podniesione w wyroku okoliczności i wydało decyzje zgodnie z zaleceniami Sądu. W kolejnych pismach procesowych z dnia [...] stycznia 2011 r., [...] lutego 2011 r. i [...] lutego 2011 r. skarżąca podtrzymując swoją dotychczasową argumentację dodała, że zarówno decyzja z dnia [...] lipca 2004 r., jak i kolejne zmieniające ją decyzje winny zostać wycofane z obrotu prawnego, gdyż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i w wyniku przyjęcia przez organ I instancji błędnej podstawy prawnej. Dlatego też, jej zdaniem ww. decyzję należało nie tylko zmienić, ale unieważnić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) powołanej wyżej ustawy, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy). Mając na względzie powyższe, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dla zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a., niezbędne jest spełnienie trzech przesłanek: 1) istnienie decyzji na mocy której strona nabyło prawo, 2) decyzja ta musi być ostateczna, 3) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Dopiero wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie te przesłanki, decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub organ wyższego stopnia. Wtedy dla organu podejmującego rozstrzygnięcie powstaje więc jedynie możliwość a nie prawny obowiązek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej Natomiast niespełnienie chociażby jednej ze wskazanych przesłanek powoduje, że wzruszenie decyzji w tym trybie, w ogóle jest niedopuszczalne, bez względu nawet na wolę organu. Wobec sprecyzowanego wniosku skarżącej, inicjującego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zadaniem organów obu instancji było przeprowadzenie kontroli wydanej decyzji ostatecznej z [...] lipca 2004 r., tj. zbadanie czy za wzruszeniem decyzji przemawiają przesłanki przewidziane w art. 155 k.p.a. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 20/10, decyzja organu I instancji w niniejszej sprawie z dnia [...] września 2009 r. była wadliwa, bowiem rozstrzygała wnioski skarżącej z dnia [...] sierpnia 2009 r. i z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wniosek skarżącej z dnia [...] sierpnia 2009 r. dotyczył zaś jedynie okresu od [...] maja 2004 r. do [...] października 2006 r. i dotyczył wyrównania zasiłku stałego do kwoty 351 zł czyli kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, w myśl art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast wniosek z [...] sierpnia 2009 r., dotyczył dalszego okresu, to jest od [...] października 2006 r. do [...] czerwca 2009 r. i dotyczył wyrównania zasiłku stałego do zupełnie innej kwoty – 444 zł, stanowiącej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] września 2009 r. wyraźnie zaś wskazał, że odnosi się do wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r., podczas gdy rozstrzygnięcie dotyczyło także okresu po [...] października 2006 r. Organ ten rozstrzygnął więc sprawę także w zakresie nie objętym wnioskiem skarżącej czyli z rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podlegająca zaś obecnie kontroli Sądu w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego została wydana po ww. wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 k.p.a. Wyjaśnić należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989,z.8,s.147). Dlatego też, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ II instancji działając na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 2 i art. 155 k.p.a zasadnie uchylił wadliwą decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] i jednocześnie odmówił zmiany decyzji z dnia [...] lipca 2004 r., znak [...], zmienianej kolejnymi decyzjami, w zakresie dotyczącym przyznania zasiłku stałego, za okres od [...] maja 2004 r. do [...] października 2006 r. Stosownie bowiem do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Organ II instancji wyjaśnił przy tym, że stwierdzenie nieważności, jako tryb nadzwyczajny, nie znajduje zastosowania w odniesieniu do decyzji, od których strona wniosła odwołanie, bowiem w takim przypadku stosuje się wyłącznie tryb odwoławczy. Tak więc, organ odwoławczy, wbrew zarzutom skarżącej, ponownie rozpoznając sprawę, zastosował się do reguł wynikających z art. 138 k.p.a i wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 20/10. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie również wskazał, że zmiana bądź uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a może mieć miejsce wyłącznie w odniesieniu do decyzji o charakterze uznaniowym, co oznacza z kolei, że decyzje związane nie mogą być przedmiotem postępowania w oparciu o ten przepis. Możliwość zastosowania ww. przepisu, który oparty jest właśnie na przesłankach uznaniowych nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia, którego podstawę prawną stanowiły przepisy prawa nie pozostawiające organom orzekającym luzu decyzyjnego. Zmiana decyzji przyznającej skarżącej zasiłek stały nie jest zaś możliwa z uwagi na zakaz zawarty w przepisach prawa materialnego. Art. 37 ustawy o pomocy społecznej dotyczący zasiłku stałego ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, natomiast decyzja o przyznaniu tego świadczenia nie jest decyzją uznaniową i to zarówno co do faktu jego przyznania lub nie przyznania, jak i co do jego wysokości. Oznacza to, że właściwy organ administracji publicznej nie posiada żadnej swobody w zakresie przyznania tego rodzaju świadczenia, jak również ustalania jego wysokości. Wysokość tego świadczenia uzależniona jest natomiast od faktycznie uzyskiwanego dochodu i ustawowego kryterium dochodowego. Zauważyć zaś należy, że w okresie od 1 maja 2004 r. do 1 października 2006 r. ustawowe kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie, określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wynosiło 316 zł. Do ustalenia wysokości zasiłku stałego przyjmowane były więc przez organ I instancji prawidłowe kwoty, a wysokość świadczenia została ustalona zgodnie z brzmieniem art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, po uwzględnieniu dochodu na osobę w rodzinie. Nie można więc zgodzić się z zarzutem skarżącej, że organ I instancji przyjął błędną podstawę prawną, dlatego też decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. należy unieważnić. Z uwagi na powyższe zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż zarówno argumentacja skargi jak i analiza akt sprawy nie ujawniła okoliczności umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznej, o której uchylenie lub zmianę wnioskuje skarżąca. Wydając zaskarżoną decyzję, organ działał na podstawie przepisów prawa, a podjęte rozstrzygnięcie na podstawie art. 155 k.p.a. nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, a więc nie stanowi naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.