VIII SA/Wa 1139/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania J. F. (dalej: "skarżący") uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], przyznającą skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...] zł miesięcznie i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Organ I instancji decyzją z [...] września 2013 r. przyznał skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...] zł miesięcznie od [...] września do [...] października 2013 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że skarżący spełnia warunki określone w art. 5 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w związku z art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ zaznaczył, że świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności jest przyznawane w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. Ponadto wskazał, że wysokość zasiłku celowego na zakup posiłku zaplanowano w kwocie [...] zł W odwołaniu skarżący wniósł o podwyższenie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku z kwoty [...] zł na kwotę [...] zł. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2013 r., uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, że wydanie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji administracyjnej nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a to oznacza, że decyzja została wydana z naruszeniem tych przepisów. Zdaniem Kolegium, wydanie decyzji powinna poprzedzać aktualna ocena sytuacji zobowiązanego na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Organ pomocy społecznej powinien wyjaśnić wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z zachowaniem m. in. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. Wobec kategorycznej treści przepisu nie ulega wątpliwości, że pomoc w naturze, czyli w formie posiłku lub żywności, ma pierwszeństwo przed świadczeniem pieniężnym. Przyznanie pomocy finansowej dopuszczalne jest wyjątkowo, jednakże powinno spełniać taką samą rolę, co świadczenie w naturze, a więc zaspokajać potrzeby w zakresie dożywiania. Oznacza to, że wysokość świadczenia pieniężnego zasadniczo powinna stanowić ekwiwalent umożliwiający sporządzenie takiego posiłku, o jakim mowa w przepisach dotyczących przedmiotowego Programu. Dlatego organ I instancji przyznając w rozpoznawanej sprawie świadczenie w formie pieniężnej, a nie posiłku powinien taką decyzję należycie uzasadnić i wyjaśnić, dlaczego przyznał świadczenie w takiej formie, co ewentualnie wykluczało przyznanie pomocy w naturze. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z [...] grudnia 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Uzasadniając skargę podniósł w większości te same argumenty i zarzuty, które przedstawił w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.: dalej: "k.p.a."), zgodnie, z którym w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może, zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w niniejszej sprawie wystąpiła podstawa do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji konieczność uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2013 r., przyznającej skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...] zł miesięcznie oraz przekazania organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 ze zm.; dalej: "ustawa"), oraz w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Stosownie, zatem do art. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w ramach programu są realizowane działania dotyczące m.in. zapewniania pomocy w zakresie dożywiania osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Natomiast zgodnie z art. 5 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Z treści art. 7 wynika z kolei, że do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Z tego też względu w sprawie przyznania, w ramach ustawy świadczenia pieniężnego, oprócz przepisów ogólnych regulujących problematykę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zastosowanie znajduje art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, dotyczący zasiłku celowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłku celowego organ ocenia całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza również, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Nie zawsze też świadczenie przyznane zostanie w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby, która się o nie ubiega. Organy mają prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb i możliwości finansowych organu, w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc. Nie ulega, bowiem wątpliwości, że organy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi i muszą zaspokoić potrzeby wielu osób. Natomiast sądowa kontrola legalności decyzji o charakterze uznania administracyjnego sprowadza się do oceny zgodności postępowania organu z przepisami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zatem, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego, czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, a także czy stronie zapewniono należyty udział w postępowaniu umożliwiając jej wypowiedzenie się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Jest to, więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w szczególności z treścią art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uznanie administracyjne nakłada na organ administracji szczególny obowiązek uzasadnienie swego stanowiska przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i logiki. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Mając tym samym na względzie wskazane wyżej wymagania, jakim odpowiadać powinno orzeczenie o charakterze uznania administracyjnego, Sąd poddał kontroli zaskarżoną decyzję w tym właśnie kierunku. W pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że organ prawidłowo ustalił spełnienie przez stronę wymogów formalnoprawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia i w tym zakresie orzeczenie jest prawidłowe. Istotne dla oceny roli organów pomocy społecznej jest fakt, iż spełnienie kryteriów ustawowych przez wnioskującego o wsparcie nie powoduje automatycznie po ich stronie obowiązku spełnienia żądania, gdyż należy rozważyć pozostałe aspekty sprawy. Odnosząc się natomiast do zasadności przyznanego skarżącemu świadczenia, zarówno jego podstawy jak i wysokości, należy podkreślić, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.) pomoc w formie posiłku jest udzielana ze szczególnym uwzględnieniem posiłku gorącego, w celu zapewnienia zdrowego żywienia. Ponadto stosownie do treści § 6 tego rozporządzenia pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. Zdaniem Sądu, z powyższych regulacji w sposób jednoznaczny wynika, że pomoc w naturze, czyli w formie posiłku lub żywności, ma pierwszeństwo przed świadczeniem pieniężnym. Innymi słowy, w ramach omawianej ustawy i rozporządzenia pomoc w naturze w formie posiłku wyprzedza pomoc w formie finansowej. Przyznanie pomocy finansowej dopuszczalne jest wyjątkowo, jednakże powinno ono spełniać taką samą funkcję, co świadczenie w naturze, a więc zaspokajać potrzeby w zakresie dożywiania. Zatem organ przyznając stronie świadczenie w formie pieniężnej, a nie posiłku powinien taką decyzję należycie uzasadnić i wyjaśnić, dlaczego przyznał świadczenie w takiej formie, co ewentualnie wykluczało przyznanie pomocy w naturze, co słusznie zauważył organ odwoławczy. Zdaniem Sądu, postępowanie organu I instancji we wskazanym zakresie należy uznać za niewystarczające i pozostające w sprzeczności z prawem. Ponownie należy zaakcentować, że pierwszorzędnym celem ustawy jest zapewnienie pomocy w formie posiłku lub żywności, gdyż świadczenia w takiej formie gwarantują ich prawidłowe spożytkowanie i spełnienie celu ustawy o ustanowieniu Programu. Odmienne postępowanie organu stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego i godzi w słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). Natomiast organ nie przedstawił pełnego uzasadnienia, dlaczego brak jest możliwości korzystania przez skarżącego ze zbiorowego żywienia finansowanego przez gminę. Należy także zauważyć, że organ ma również możliwość bezpośredniego zakupu odpowiednich produktów żywnościowych i udzielenia pomocy w tej formie. Odnosząc się następnie do powołania się przez organ I instancji na "zaplanowane kryteria przyznawania świadczeń pieniężnych", należy zauważyć, że te "wytyczne" nie mają charakteru normatywnego i nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do określenia kwoty przyznawanej pomocy. Należy zaznaczyć, że organ pomocy społecznej nie może poprzestać na "mechanicznym" rozpoznaniu wniosku, bez dokładnej analizy sytuacji życiowej wnioskodawcy i uwzględnienia jego konkretnych potrzeb. Do każdej sprawy winno się odnosić indywidualnie, czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Sąd ma świadomość, że organy pomocy społecznej mają ograniczone środki finansowe i nie mogą udzielić każdemu pomocy w pełnym zakresie. Nie powinno to jednakże zwalniać organu od rozważenia sytuacji każdego z potrzebujących i próby skutecznej realizacji regulacji ustawowych. Przyjęcie odmiennego poglądu i dopuszczenie praktyki działania organów administracji na podstawie opracowanych "wytycznych" upraszczających wprawdzie rozpoznanie wniosku, wypaczyłoby założenia i cele pomocy społecznej. Sprowadziłoby organy pomocy społecznej do roli instytucji wydatkującej środki finansowe według określonego schematu, bez konieczności badania i oceny indywidualnej sytuacji, w jakiej znajduje się wnioskodawca. Organ ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę zgodnie ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza on możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Przepis art. 107§ 3 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanych decyzji. Decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia powyższych, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Tym samym decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi nie narusza prawa. Słusznie organ II instancji uznał, że w sprawie konieczne jest ponowne przeanalizowanie spełnienia przesłanek przyznania pomocy, jej formy i wysokości. Wobec tego, że w niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej podlegała decyzja kasacyjna Sąd nie odnosił się do zarzutów skargi wskazujących, że wnioskowana pomoc na zakup żywności przyznana została w zbyt niskiej wysokości. Należało jedynie zasygnalizować, że przyznanie pomocy finansowej w ramach Programu powinno spełniać taką samą funkcję, co świadczenie w naturze, a więc zaspokajać potrzeby w zakresie dożywiania. Wysokość ewentualnego świadczenia pieniężnego, powinna stanowić, więc ekwiwalent umożliwiający sporządzenie posiłku, o ile nie zapewnia się go w naturze. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.