VIII SA/Wa 114/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 1.1. Przedmiotem skargi wniesionej przez K.B. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej SKO lub organ odwoławczy), utrzymująca w mocy po rozpoznaniu odwołania decyzję z [...] października 2011 r., znak [...], Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., który działając z upoważnienia Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji"), na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 104 ust. 3 w związku z art. 8, art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 63, art. 64, art. 106 ust. 3b, art. 110 ust. 7 - 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; dalej: "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "k.p.a."), ustalił w okresie od [...] marca 2010 r. do [...] września 2010 r. zobowiązanie K. B. (dalej: "skarżąca") z tytułu odpłatności za pobyt matki – H.K. w Domu Pomocy Społecznej [...] w R. (dalej: "DPS") w kwocie [...] zł. 1.2. Organ I instancji wskazał, iż matka skarżącej została skierowana do DPS decyzją z [...] września 2008 r. Następnie została umieszczona w nim w dniu [...] maja 2009 r. na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Powołując art. 60 ust. 1 u.p.s. podniósł, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, który w wymienionym wyżej domu został ustalony w okresie od marca do września 2010 r. na kwotę [...] zł (Zarządzenie Prezydenta Miasta R. nr [...] z [...] lutego 2010 r.). Na podstawie art. 61 u.p.s. organ podniósł, iż mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni przed wstępnymi i gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej mają obowiązek ponoszenia opłat związanych z pobytem w domu pomocy społecznej. Małżonek, zstępni oraz wstępni ponoszą odpłatność zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. W przypadku nie wywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez ww. osoby, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podał, iż matka skarżącej przebywając w DPS od [...] marca 2010 r. do [...] września 2010 r. ponosiła miesięczną opłatę za pobyt w wysokości 70% posiadanego dochodu, tj. III 2010 r. - [...] zł, IV - VIII 2010 r. – [...] zł, [...]IX – [...] IX 2009 r. – [...] zł. Wpłacane przez nią kwoty nie pokrywały jednak całości kosztów utrzymania, wobec czego pozostałą część zastępczo wnosiła Gmina Miasta R.. Ponadto wskazał, iż osobami zobowiązanymi do uiszczania opłatności za pobyt w DPS, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., są: matka A.J., mąż L.K., córka A. K. oraz córka K. B. (skarżąca). W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji ustalił, że kryterium dochodowe (określone w art. 61 ust. 2 u.p.s.) przekroczyli: mąż L.K. (częściowo zwolniony z odpłatności za pobyt żony do kwoty [...] zł miesięcznie) i córka K. B. (częściowo zwolniona z odpłatności za pobyt matki do kwoty [...] zł miesięcznie). Jednocześnie wskazał, że dnia [...] sierpnia 2010 r. przeprowadzono ze skarżącą wywiad środowiskowy, na podstawie którego stwierdzono, że kwalifikuje się ona do ponoszenia wyższej niż dotychczas odpłatności za pobyt matki w DPS w ww. okresie, ponieważ jej dochód w tym okresie znacząco przekraczał ustalone kryterium dochodowe. Z tego też powodu organ pisemnie poinformował skarżącą o nieprzychyleniu się do jej wniosku w kwestii wnoszenia dopłaty zaproponowanej w kwocie [...] zł. W związku z powyższym organ podjął czynności zmierzające do ustalenia sytuacji dochodowej skarżącej, którą przedstawił w formie tabelarycznej (str. [...] decyzji). Z ustaleń tych wynika, iż dochód rodziny skarżącej w ww. okresie przekroczył kryterium dochodowe o ok. [...] zł. W konsekwencji organ wskazał, iż łączna kwota ustalonej dla niej odpłatności wynosi [...] zł, po uwzględnieniu odpłatności innych osób zobowiązanych. Dodatkowo organ I instancji poinformował skarżącą, że nie mógł rozstrzygnąć jej wniosków o całkowite zwolnienie z odpłatności za pobyt matki w DPS, gdyż może to nastąpić dopiero po uprawomocnieniu się decyzji ustalającej odpłatę skarżącej za pobyt jej matki w DPS. 2.1. Z akt administracyjnych wynikają też inne okoliczności istotne dla sprawy. Decyzją z [...] września 2008 r. organ I instancji orzekł o skierowaniu H.K. do domu pomocy społecznej ustalając odpłatność za pobyt w wysokości [...] zł. Jako podstawę prawną wskazał między innymi przepisy art. 59 ust. 1 i ust. 4, art. 60, art. 61 i art. 62 ustawy o pomocy społecznej. Decyzja ta w zakresie wysokości odpłatności była zmieniana decyzjami: z [...] maja 2009 r. (ustalono odpłatność w wysokości [...] zł miesięcznie,) i z [...] kwietnia 2010 r. (na [...] zł miesięcznie). Skarżąca w dniu [...] września 2009 r. zawarła z Gminą Miasta R. – Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w R. umowę na podstawie art. 103 ust 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tą umowa zobowiązała się do wnoszenia opłat za pobyt matki w DPS w wysokości [...] zł miesięcznie, to jest [...] % całkowitej należności, jaką byłaby zobligowana zapłacić bez zastosowania częściowego zwolnienia. Skarżąca zobowiązała się w tej umowie do niezwłocznego zawiadamiania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o każdej zmianie swojej sytuacji dochodowej i osobistej, a skutkiem niezgłoszenia tych zmian miało być ustalenie właściwej odpłatności uwzględniającej zmiany od chwili ich zaistnienia. Umowę zawarto na czas pobytu H. K. w DPS, umowa nie przewidywała żadnych terminów jej wypowiedzenia. 2.2. Skarżąca pismem z [...] stycznia 2010 r. zwróciła się o zwolnienie jej z opłat za pobyt matki w DPS powołując się na trudną sytuację losową rodziny. W wyniku ustaleń dotyczących jej sytuacji MOPS przesłał jej pismem z [...] kwietnia 2010 r. propozycję aneksu do umowy, zgodnie z którym miałaby dopłacić za pobyt matki DPS w okresie od maja 2009 r. do lutego 2010 r. kwotę [...] zł. W piśmie tym poproszono ją o podpisanie aneksu i wpisanie daty zawarcia oraz odesłanie w terminie 7 dni (nie informowano o skutkach ewentualnego niepodpisania aneksu). W odpowiedzi na to pismo skarżąca w dwóch swoich pismach informowała o swojej trudnej sytuacji oraz wskazywała, że niesprawiedliwe jest, iż jej ojciec mimo wysokich dochodów jest obciążany tylko kwotą [...] zł miesięcznie z tytułu odpłatności za pobyt swojej żony H.K. w DPS. 2.3. W odpowiedzi na te pisma MOPS przesłał skarżącej pismem z [...] lipca 2010 r. ponownie projekt aneksu do umowy informując, że w przypadku nie podpisania aneksu sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania administracyjnego. Na pismo to skarżąca odpowiedziała swoim pismem z [...] lipca 2010 r. ponownie prosząc o uwzględnienie jej sytuacji, na które organ odpowiedział odmownie pismem z [...] sierpnia 2010 r. zawiadamiając jednocześnie o wszczęciu postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia odpłatności za pobyt w DPS. To ostatnie pismo zostało skarżącej doręczone [...] września 2010 r. 2.4. Pismem z [...] października 2010 MOPS przesłał skarżącej projekt aneksu do umowy z [...] września 2008 r. dotyczący zwiększenia odpłatności za okres od marca 2010 r. do września 2010 r. informując, że w przypadku niepodpisania aneksu zostanie wszczęte postępowanie administracyjne. 2.5. Decyzją z [...] listopada 2010 r. organ I instancji ustalił dla skarżącej odpłatność za pobyt jej matki w DPS w okresie od [...] maja 2009 r. do [...] lutego 2010 r. w kwocie [...] zł i zobowiązał ją do zwrotu tej kwoty na rachunek MOPS. W wyniku wniesienia odwołania, SKO uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie organu I instancji. Stanowisko swoje SKO uzasadniło tym, że podstawą wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość opłaty jest udokumentowana odmowa zawarcia umowy. A skoro taka umowa została zawarta, to dopóki nie wygaśnie lub nie zostanie rozwiązana, organ nie jest uprawniony do ustalenia odpłatności w drodze decyzji administracyjnej. Niezgłoszenie przez skarżącą zgodnie z postanowieniami § 8 umowy zmian w jej sytuacji osobistej i dochodowej nie uprawnia organu do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego zawartej umowy. 3. Kontynuując postępowanie dotyczące odpłatności za okres od [...] marca 2010 do [...] września 2010, to jest do daty opuszczenia DPS przez H.K., decyzją z [...] kwietnia 2011 r. organ pierwszej instancji ustalił dla K. B. zobowiązanie za ten okres w wysokości [...] zł, to jest w wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym a dochodami skarżącej z uwzględnieniem dokonanych przez nią wpłat oraz nałożył obowiązek zwrotu tej kwoty na rachunek MOPS. Decyzja ta została uchylona przez SKO decyzją z [...] czerwca 2011r. Uchylając decyzję pierwszoinstancyjną SKO wskazało, że obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do DPS powinien wynikać z decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt. Dopiero po uprawomocnieniu się takiej decyzji i rozpoznaniu ewentualnego wniosku o zwolnienie z obowiązku ponoszenia ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej, może być wydana decyzja o zwrocie opłaty poniesionej zastępczo przez gminę, która to decyzja może stanowić podstawę do prowadzenia egzekucji. SKO zwróciło uwagę, że z akt sprawy nie wynika, by organ I instancji wydał decyzje zwalniające męża H. K. z opłat, brak też wniosku o wszczęcie postępowania czy informacji o wszczęciu postępowania z urzędu. Nie wynika też z akt sprawy, by Gmina Miasta R. wnosiła zastępczo opłaty za pobyt H.K. w DPS w myśl art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu, SKO powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2010 r. sygn. I OSK 204/10 wskazało, że umowa nie wiąże, bowiem nie podpisanie aneksu do umowy jest równoznaczne z jej wygaśnięciem. 4. Decyzją z [...] października 2011 r. Organ I instancji ustalił dla skarżącej K.B. odpłatność za pobyt jej matki DPS w okresie od [...] marca 2010 r. do [...] września 2010 r. w wysokości [...] zł opierając ją na przesłankach omówionych powyżej w pkt 1.2. 5. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazała na trudną sytuację swoją i swoich bliskich, spowodowaną problemami zdrowotnymi, która nie wykazuje, iż nastąpiła po jej stronie korzystna zmiana sytuacji dochodowej. Dodatkowo podniosła, że faktycznie i terminowo uiszczała częściowe koszty pobytu matki w DPS. Podtrzymała swoje zarzuty z odwołania od decyzji z [...] kwietnia 2011r. 6. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, jednocześnie podzielając stanowisko organu I instancji, iż skarżąca jest zobowiązana do ponoszenia opłatności za pobyt matki w DPS. Podał, iż skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wraz z mężem i małoletnim synem. Z dokonanych ustaleń dotyczących jej sytuacji dochodowej wynika, iż w okresie pobytu matki w DPS od [...] marca do [...] września 2010 r. miesięczny dochód rodziny skarżącej był wyższy niż 250% kryterium dochodowego, co kwalifikowało ją do ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS. Dlatego też zobowiązano skarżącą do zwrotu za w/w okres kwoty w łącznej wysokości [...] zł tytułem poniesionych kosztów. 7. Od decyzji tej skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i innych przepisów prawa, w tym przepisów szczegółowych dotyczących gospodarki finansami publicznymi. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ winien ustalić opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osób zobowiązanych do jej ponoszenia po uprzednim wnikliwym i dokładnym rozpatrzeniu sprawy. Wskazała, że to nie umowa, którą zawarła w dniu [...] września 2008 r. z Dyrektorem MOPS w R. powinna określać obowiązek ponoszenia przez nią opłaty, lecz decyzja administracyjna, która nie została wydana, ponieważ nie przeprowadzono żadnej procedury administracyjnej w tej sprawie. Zwróciła uwagę, że organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie dopiero w dniu [...] stycznia 2011 r., podczas gdy jej matka opuściła DPS w dniu [...] września 2010 r. Tym samym decyzja organu I instancji jest niesłuszna. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona 8.1. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Sąd stwierdza też nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W sprawie niniejszej przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej była zasadność nałożonego na skarżącą obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej za pobyt w DPS jej matki. Zarówno zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak i decyzja organu I instancji dotknięte są, zdaniem Sądu, wadami i z tego względu nie mogą ostać się w obrocie prawnym. 8.2. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do art. 60 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, zaś średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w DPS od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do DPS. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 u.p.s., w brzmieniu obowiązującym w przedmiotowym okresie ([...].03. – [...].09.2010 r.), do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: 1. mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich - przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W myśl art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, małżonek, zstępni i wstępni wnoszą opłaty zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 w/w ustawy. Tak więc z przepisów tych wynika, że w pierwszej kolejności w dniu kierowania do domu pomocy społecznej należy określić wysokość opłaty za pobyt, a zasady obciążenia tą (ustaloną zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. w dniu skierowania do DPS) opłatą określają przepisy art. 61 u.p.s. Z przepisów tych wynika, że przede wszystkim należy dążyć do określenia obowiązków osób bliskich pensjonariuszowi domu pomocy społecznej w drodze umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zarówno pensjonariusz jak i jego bliscy – zobowiązani, muszą mieć pełną świadomość co do tego, jakie i kto będzie ponosił opłaty związane ze skierowaniem do DPS i dokonać świadomego wyboru, czy umieścić taką osobę w DPS czy inaczej rozwiązać kwestię koniecznej opieki nad nią. W art. 61 ust. 3 cytowanej ustawy przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 1, 2 i 2a u.p.s. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Jednak podstawową przesłanką do dochodzenia przez gminę regresu wobec bliskich jest niewywiązywanie się przez nich z obowiązków określonych czy to w drodze decyzji, czy też w drodze umowy. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s. lub w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez: określenie kwoty opłaty za pobyt w DPS, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wskazanych w w/w przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64 u.p.s., w całości lub w części z ustalonej opłaty. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 u.p.s. ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby czy osób zobowiązanych do jej uiszczania, prezentowany jest także w literaturze (zob. A. Prekut – Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko, P. Zaborniak – Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, str. 299). Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Przekonujący jest pogląd prezentowany przez W. Maciejko i P. Zaborniaka w Komentarzu do ustawy o pomocy społecznej (Warszawa 2008), że zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 u.p.s. ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b (wyrok NSA z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien więc zostać określony już w decyzji o skierowaniu do DPS i o ustaleniu opłaty za pobyt. Nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę. Należy przy tym dodać, że zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Dla ustalenia tej odpłatności nie mają natomiast znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w DPS, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, czy majątkowej nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż wydana w niniejszej sprawie decyzja zobowiązująca skarżącą do zwrotu na rzecz gminy ww. kwoty za pobyt matki skarżącej w Domu Pomocy Społecznej w R. nie jest decyzją, o jakiej stanowi art. 59 ust. 1 u.p.s. Z akt sprawy nie wynika, by w ogóle została wydana tego rodzaju decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt matki skarżącej w DPS, której stroną byłaby skarżąca. Decyzje, o jakich mowa w art. 59 ust. 1 były adresowane tylko do samej H.K. umieszczonej w DPS. To zaś prowadzić musi do wniosku, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie z [...] października 2011 r., utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją, nie odpowiada omówionym wyżej wymogom. Należy też zauważyć, że nawet gdyby w samej umowie i odmowie jej zmiany poprzez aneks widzieć podstawę do obciążania skarżącej odpłatnością za pobyt jej matki w DPS za okres od [...] marca 2010 r. w wysokości takiej jak w przedstawionym projekcie aneksu (i w samej decyzji), to i tak decyzja pierwszoinstancyjna byłaby wadliwa. Dopiero bowiem [...] października 2010 r. (a więc po opuszczeniu przez H.K. DPS) skierowano do skarżącej aneks dotyczący zmiany umowy w zakresie odpłatności, a więc zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez SKO, które Sąd akceptuje, dopiero nieprzyjęcie tego aneksu mogłoby być uznane za równoznaczne z wypowiedzeniem umowy. Jednak umowa ta i tak wygasła przed tym terminem z chwilą opuszczenia DPS przez H. K.. Zatem umowa obowiązywała do końca jej pobytu w DPS. W tej sytuacji, jeśli skarżąca wywiązywała się z tej umowy, to brak było podstawy do obciążenia jej obowiązkiem opłaty za pobyt matki w DPS na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.s. Obciążenie skarżącej opłatami za pobyt matki w DPS w sytuacji, kiedy się z nich wywiązywała zgodnie z warunkami obowiązującej umowy z [...] września 2009 r. i to dokonane po opuszczeniu przez jej matkę DPS stanowiło zatem naruszenie prawa materialnego, to jest w szczególności art. 61 ust. 3 i art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W sposób oczywisty to naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Z tych samych przyczyn wadliwa była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest bowiem decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 k.p.a. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Tym samym, decyzja organu odwoławczego, który również powinien mieć na uwadze ww. przepisy postępowania administracyjnego uchybia w ten sposób treści przepisu zawartemu w art. 138 k.p.a. Dodać także należy, iż akta sprawy nie zawierają wniosku gminy zobowiązanej do ponoszenia opłat z tytułu pobytu matki skarżącej w DPS, inicjującego postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonych decyzji, brak jest też dowodów potwierdzających poniesienie przez gminę przedmiotowych opłat. Z wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć nie wynika natomiast, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, czy też na wniosek i ewentualnie na czyj wniosek. Wskazane wyżej uchybienia i braki świadczą nie tylko o naruszeniu norm prawa materialnego zawartych w art. 59 ust. 1, 61 ust. 3 u.p.s., ale i art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a., normujących postępowanie przed organami administracji – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny zastosować się do wykładni przepisów prawa materialnego zawartej w treści uzasadnienia wyroku, dokonać wyjaśnienia wskazanych rozbieżności, usunięcia wskazanych braków w aktach administracyjnych oraz wszechstronnych ustaleń i pełnej oceny materiału dowodowego, czemu dadzą wyraz w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. W szczególności organy zobowiązane są przyjąć, że w przypadku braku innych, niż znajdujące się w aktach dowody, umowę zawartą przez skarżącą w dniu [...] września 2008 należy uznać za obowiązującą do końca pobytu jej matki w DPS i określającą zakres jej obowiązków ponoszenie opłat za pobyt jej matki w DPS. Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.