VIII SA/Wa 114/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Artur Kot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]sierpnia 2017 r. nr [...] 1. Decyzją z [...] grudnia 2018 r., w wyniku rozpatrzenia wniosku P. K. (dalej: skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS" lub "organ"), z uwagi na przedawnienie części należności, uchylił pkt I i II swojej decyzji z [...] sierpnia 2017 r. (nr [...] Nr [...]) o odmowie umorzenia należności z tytułu składek i orzekł na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.; dalej "u.s.u.s.") w sposób następujący: I) odmówił umorzenia należności, na podstawie art. 28 ust. 1 – 3 u.s.u.s. w łącznej kwocie [...]zł w tym na: 1) ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika za okres 07/2008 - 02/2009, 08-11/2009, 01/2010, 03/2010, 08/2011, 10/2011, 06/2013 w kwocie [...]zł., w tym z tytułu składek - [...]zł oraz odsetek naliczonych na dzień [...] maja 2017 r.- [...]zł; 2) odsetki liczone na dzień [...] maja 2017 r. od składek finansowanych przez ubezpieczonych na: - ubezpieczenia społeczne za okres 07/2008-02/2009, 08—11/2009, 01/2010, 03/2010 w łącznej kwocie [...]zł; - ubezpieczenie zdrowotne za okres 06/2008 w kwocie [...] zł; 3) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 08/2011 w kwocie [...] zł, w tym z tytułu składek - [...]zł oraz odsetek naliczonych na dzień [...] maja 2017 r. - [...]zł; II) odmówił umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 1 ust. 3a u.s.u.s. w łącznej kwocie [...] zł., w tym na: - ubezpieczenia społeczne za osobę prowadzącą działalność (płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenia) za okres 11/2008—11/2009, 01, 03/2010-08/2011, 10/2011, 06/2013 r. w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu: składek – [...]zł oraz odsetek naliczonych na [...] maja 2017 r. - [...]zł, w pozostałym zakresie odmowy umorzenia utrzymał zaś decyzję w mocy. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia ZUS powołał przepisy art. 83 ust. 4 u.s.u.s. i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "Kpa"). W uzasadnieniu powołał się na wydany w sprawie niniejszej, prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd" lub "WSA") z 29 maja 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 45/18, uchylający ostateczną decyzję ZUS z [...] listopada 2017 r. Wszystkie wyroki sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej zwana: "CBOSA". 2. Stan faktyczny i przebieg postępowania administracyjnego. 2.1. Pismem z [...] maja 2017r. skarżący wystąpił z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek i odsetek, który w wyniku jego rozpatrzenia został zakończony ostateczną decyzją ZUS odmawiającą umorzenia tych należności w kwocie [...]zł (pierwotnie określonej na [...]zł). Prawomocnym, powołanym wyżej wyrokiem z [...] maja 2018 r., Sąd uchylił jednak decyzję ZUS stwierdzając, że organ ten nie zebrał i nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób materiału dowodowego, co mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wskazał na wątpliwości dotyczące zakresu rozstrzygnięcia, jego podstawy prawnej, a także przekroczenia granic uznania administracyjnego. 2.2. W wyniku rozpatrzenia sprawy po raz kolejny, ZUS mając na względzie ocenę prawną zawartą w powołanym wyżej, prawomocnym wyroku Sądu, wydał 21 grudnia 2018 r. decyzję, którą odmówił umorzenia istniejących w jego ocenie należności składkowych (wymagalnych). Wskazał na przepisy art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jako podstawę materialnoprawną swojego rozstrzygnięcia. Stwierdził następnie, że w sprawie nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 u.s.u.s. Nie wystąpiły zatem przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek i odsetek, co ostatecznie uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie wniosku skarżącego, złożonego na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czyli umorzenie tych należności. Organ powołał się także na treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanego na podstawie tego przepisu rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej "rozporządzenie"). Wywiódł na podstawie tych przepisów, że nie mają one zastosowania do należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników, które również były objęte wnioskiem skarżącego o umorzenie należności. Przyznał, że skarżący istotnie pozbawiony jest możliwości spłaty istniejącego zadłużenia jednorazowo, jednakże istnieje realna szansa na odzyskanie wierzytelności w dłuższym okresie czasu, z uwagi na młody wiek skarżącego oraz jego żony. Dodał przy tym, że skarżący nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Korzysta natomiast z pomocy rodziców. Ponadto realizuje umowę ratalną dotyczącą należności składkowych. Taki stan rzeczy oznacza, że w przypadku skarżącego nie wystąpiły przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia. Skarżący nie wykazał nadto wystąpienia szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie należności, w tym nie poniósł strat spowodowanych zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności, np. powódź, pożar, kradzież, itp. Zdaniem organu nie wystąpiła również przesłanka "interesu publicznego", gdyż skarżący nie korzysta ze świadczeń realizowanych przez pomoc społeczną. Za chybione ZUS uznał zatem zarzuty odwołania. Dokonał przy tym szczegółowego wyliczenia powstałych należności, których umorzenia ostatecznie odmówił (zob. s. 7 – 10 zaskarżonej decyzji). Końcowo wyjaśnił, mając na względzie obowiązujące od 1 stycznia 2018 r. rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania, do których poboru jest zobowiązany ZUS (Dz. U. z 2017 r. poz. 1831), zmieniającego zasady opłacania i rozliczania składek, że na koncie skarżącego występują należności wymagalne, nie objęte układem ratalnym, stąd wszystkie wpłaty dokonane po ww. dniu zostały rozliczone w pierwszej kolejności na najstarsze zaległości, a następnie na poczet składek bieżących. W związku z powyższym na koncie powstała zaległość w opłacie składek bieżących, od stycznia 2018 r., co skutkowało zerwaniem układu ratalnego. 3. Postępowanie sądowe. 3.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. W skardze zawarł wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, stawiając zaskarżonej decyzji zarzuty naruszenia przepisów: - art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6, art. 28 ust. 3a, art. 24 ust. 5, art. 24 ust. 5b u.s.u.s.; - nowelizacji przepisów o systemie ubezpieczeń społecznych, które weszły w życie 1 stycznia 2012 r. wraz z ustawą z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378); - art. 35 ust. 4 ustawy z 18 grudnia 1976 r., o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin; - § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 141, poz. 1365); - § 6 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; - nieuwzględnienie w decyzjach orzeczeń sądowych, tj. wyroków: WSA w Warszawie z 8 grudnia 2005 r., sygn. akt. III SA/Wa 2805/05; Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2006 r. sygn. akt. II BU 1/05; NSA z 18 stycznia 2002 r, sygn. akt. III SA 3301/00; NSA z 12 lipca 2002 r, sygn. akt. III SA 285/01; WSA w Rzeszowie z 15 marca 2011 r., sygn. akt I SA/ Rz 100/11; WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 49/16, a także uchwały Sądu Najwyższego z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt. III UZP 8/16. 3.2. W uzasadnieniu skargi jej autor podtrzymał zaprezentowaną dotychczas argumentację. W jego ocenie wystąpiły przesłanki do umorzenia należności. Ponownie wskazał na trudną sytuację życiową, rodzinną i majątkową skarżącego oraz przedstawił okoliczności związane z powstaniem zadłużenia i brakiem realnych możliwości jego uregulowania. Podniósł, że zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne uległo przedawnieniu 1 stycznia 2017 r., gdyż ZUS nie podjął żadnych działań wskazanych m.in. w treści art. 24 ust. 5b u.s.u.s., mogących mieć wpływ na przerwanie biegu terminu ich przedawnienia. Jego aktywność w tym względzie miała charakter czysto informacyjny. Skarżący zakwestionował nadto wysokość naliczonych składek, wymienionych w pkt I zaskarżonej decyzji, gdzie prawidłowa kwota należności, o których umorzenie wnioskował stanowi kwotę [...]zł (nie zaś jak przyjął organ [...]zł). Za nieuzasadnione uznał przy tym zerwanie zawartego [...] lipca 2016 r. układu ratalnego, z którego wywiązuje się w sposób właściwy. Dodał, że dotychczas ze strony organu nie otrzymał odpowiedzi w sprawie jego wniosku o podanie wysokości jego salda na koncie ZUS. Stwierdził, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą przesłanki umorzenia jego należności z uwagi na indywidualną sytuację zobowiązanego (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.), tj. ważny interes płatnika, znikome źródło przychodów, brak majątku, o którym mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 u.s.u.s. i z powodu przedawnienia. 3.3. W odpowiedzi na skargę, ZUS podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Zarzuty skargi uznał za chybione. Mimo zapowiedzi nie dołączono stanowiska "Wydziału Realizacji Dochodów z [...] lutego 2019 r.". 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. 4.1. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a także postępowania poprzedzającego jej wydanie, działając z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "uppsa"), Sąd dopatrzył się naruszenia przez ZUS wskazanych wyżej przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została bowiem sporządzona w sposób wadliwy, zarówno odnośnie do jej sentencji, jak i uzasadnienia. Sentencja zaskarżonej decyzji jest dla Sądu niezrozumiała. ZUS uchyla bowiem pkt I i II swojej decyzji z [...] sierpnia 2017 r. i orzeka co do istoty odmawiając skarżącemu umorzenia nie tylko istniejących zdaniem ZUS należności składkowych, ale również odmawia umorzenia należności nieistniejących (zob. pkt I.3) w części dotyczącej odmowy umorzenia odsetek naliczonych na [...] maja 2017 r. w wysokości [...] zł). Nadto "w pozostałym zakresie odmowy umorzenia utrzymuje decyzję w mocy". Jednak nie wyjaśnia, w jakim zakresie utrzymuje w mocy swoją decyzję z [...] sierpnia 2017 r., skoro wcześniej uchylił pkt I i II tej decyzji, czyli w istocie uchylił ją w całości, gdyż decyzja pierwszoinstancyjna ZUS zawiera tylko pkt I i II. Kwestia ta nie została rozwinięta w uzasadnieniu decyzji, czego konsekwencją jest konieczność jej uchylenia, gdyż nie sposób należycie zweryfikować jej zasadności (poprawności). Tym bardziej, że treść zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji ZUS oraz treść wydanej tego samego dnia ([...] grudnia 2018 r.) decyzji ZUS (w trybie art. 61a § 1 Kpa), tj. decyzji również wydanej po rozpoznaniu wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek i odsetek, ale odmawiającej wszczęcia postępowania, wskazuje na możliwość rozstrzygnięcia w ww. decyzjach tych samych zagadnień, tj. przykładowo odmowy wszczęcia postępowania z wniosku o umorzenie odsetek od składek finansowanych przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...] zł, a także odmowy umorzenia tej kwoty (zob. pkt I.2) zaskarżonej decyzji). 4.2. W zaskarżonej decyzji brak jest nadto weryfikowalnych rozważań ZUS dotyczących wymagalności w grudniu 2018 r. należności składkowych będących przedmiotem zarówno wniosku, jak i sporu. Tym bardziej, że ZUS informuje skarżącego o zerwaniu układu ratalnego, wskazując jednocześnie, że objęcie tym układem poszczególnych należności składkowych skutkowało ich wymagalnością, gdyż bieg terminu przedawnienia został zawieszony, a w świetle obowiązującego od 1 stycznia 2018 r. stanu prawnego dokonane przez skarżącego wpłaty zostały zaliczone na poczet najstarszych zaległości. Jednak ZUS nie wskazuje na poczet jakich należności wpłaty zostały zaliczone. Pomimo argumentacji skarżącego, która koncentruje się na braku wymagalności części należności składkowych z uwagi na ich przedawnienie. Nadto ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje na istnienie należności składkowych powstałych np. w sierpniu, wrześniu lub październiku 2008 r., gdy wydaje zaskarżoną decyzję ponad 10 lat później ([...] grudnia 2018 r.) i nie przedstawia żadnych rozważań na temat stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a nawet w dniu złożenia wniosku o umorzenie należności składkowych. W świetle art. 24 ust. 4 u.s.u.s. termin przedawnienia należności składkowych wynosi zaś 5 lat, licząc od 1 stycznia 2012 r. Zasadne zatem mogą być zarzuty skarżącego. 4.3. Tym samym wystąpiły podstawy do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w związku z art. 134 § 1 i art. 135 uppsa. Zarzuty skargi i wnioski w niej zawarte, a także argumentację z nimi związaną Sąd uznał za zasadne w części, o której mowa wyżej, dotyczącej wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Skoro ZUS nie przedstawił swojego stanowiska odnośnie do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 24 ust. 4 – 6 w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, to uznać należy, że jest to kolejna okoliczność świadcząca o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postepowania, w szczególności art. 107 § 3 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 5.1. Na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę odnośnie rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Rolą Sądu pierwszej instancji jest zaś kontrola prawidłowości tego działania, z uwzględnieniem przepisów art. 134 i art. 145 uppsa. 5.2. Podstawę materialnoprawną do wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 28 ust. 1 - 3a u.s.u.s. Jednak ich zastosowanie poprzedzone być winno ustaleniem, czy istnieją (są wymagalne) należności składkowe, o których mowa we wniosku wszczynającym postępowanie. Jeżeli wniosek dotyczy umorzenia przedawnionych należności składkowych, to w tej części postępowanie winno zostać umorzone, zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, jako bezprzedmiotowe. 6.1. Zdaniem Sądu, w uzasadnieniach obu decyzji ZUS wydanych w niniejszej sprawie brak jest stosownych rozważań umożliwiających weryfikację zasadności rozstrzygnięcia, a także odkodowanie procesu myślowego ich autorów. Powołanie się na określone przepisy nie oznacza bowiem ich prawidłowego zastosowania. Tym bardziej, gdy nie zostało uzupełnione wykładnią przepisów u.s.u.s. mających zastosowanie w sprawie na tle stanu faktycznego określonego przez skarżącego we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne. 6.2. Zdaniem Sądu, ponownie rozpoznając sprawę ZUS nie wywiązał się należycie ze swoich obowiązków jako organu odwoławczego. Nie konwalidował uchybień związanych z wydaniem swojej decyzji pierwszoinstancyjnej i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, pomimo wadliwości poprzednio wydanej w trybie odwoławczym decyzji ostatecznej, w stopniu skutkującym jej uchyleniem przez WSA w Warszawie wyrokiem z 29 maja 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 45/18. 7. Zarzuty skargi i wnioski w niej zawarte Sąd uznał za zasadne o tyle, o ile doprowadziły do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W szczególności zgodzić należy się ze skarżącym co do tego, że ZUS nie przedstawił stosownych rozważań dotyczących wysokości istniejących (wymagalnych) należności składkowych, których umorzenia domaga się skarżący. Z uwagi na istotne uchybienia procesowe ZUS wskazane wyżej, za przedwczesne uznać należy dokonywanie wykładni przepisów prawa materialnego wskazywanych w skardze lub innych. Tym bardziej, iż powoływanie się w skardze na przepisy prawa materialnego bez przedstawienia przez autora skargi sposobu rozumienia tych przepisów, znacząco ogranicza Sądowi możliwość dokonania oceny zasadności postawionych zarzutów. Powoływanie się na daną ustawę lub akt wykonawczy bez wskazania kwestionowanego przepisu i przedstawienia uzasadnienia stawianego zarzutu, uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny jego zasadności. Orzeczenia wydane w innych sprawach (podmiotowo i przedmiotowo) nie mogły być uwzględnianie przez ZUS w decyzjach wydanych w rozpoznawanej sprawie. Mogły być uwzględniane poglądy prawne wyrażone w tych orzeczeniach, o ile dotyczyły porównywalnego stanu faktycznego i prawnego, czego nie wykazał autor skargi. Także w tym zakresie brak było możliwości odniesienia się w szerszym zakresie do zarzutów skargi i argumentacji z nimi związanej. Skoro autor skargi wskazuje na możliwość regulowania należności składkowych w systemie ratalnym, to znaczy, że w istocie przyznaje rację ZUS odnośnie do tego, że brak jest podstaw do umarzania istniejących należności składkowych. Brak jest przy tym podstaw prawnych do umarzania należności z tytułu nieopłaconych składek, o których mowa w art. 30 u.s.u.s., czyli brak jest możliwości umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. 8. Ponownie rozpoznając sprawę ZUS obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania i wydać stosowną decyzję między innymi w trybie art. 105 § 1 Kpa odnośnie do należności składkowych, które uległy przedawnieniu. Odnośnie do wymagalnych należności składkowych, obowiązany będzie rozstrzygnąć sprawę w sposób zgodny z przepisami mającymi zastosowanie w sprawie. Pamiętając, że decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego winny być należycie uzasadnione, a ich sentencja (rozstrzygnięcie) winno być jednoznaczne. ZUS winien wskazać przesłanki, którymi kierował się rozstrzygając sprawę. Sentencja decyzji oraz jej uzasadnienie winny zostać sporządzone nie tylko w sposób odpowiadający prawu, ale także w sposób zrozumiały oraz weryfikowalny. Obowiązkiem ZUS jest odnieść się należycie do zarzutów stawianych przez skarżącego, w szczególności dotyczących istnienia jego należności składowych, których wymagalność jest kwestionowana. 9. Mając na uwadze powyższe rozważania, działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c, art. 134 § 1, a także art. 135 uppsa, Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, czyli uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję.