VIII SA/Wa 1142/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Decyzją znak [...] z dnia [...] września 2013 r. Prezydent Miasta R. (Prezydent, organ I instancji), działając na podstawie art. 61, art. 104 ust. 3, art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., zwana dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; zwana dalej k.p.a.) orzekł o zobowiązaniu H. S. (skarżący, strona) do zwrotu należności w kwocie [...] zł za pobyt ojca – J. S. (ojciec, pensjonariusz) w Domu Pomocy Społecznej [...] w R. (DPS) za okres od [...] grudnia 2011 r. do [...] marca 2012 r. na wskazany rachunek bankowy Gminy Miasta R. (Gmina) w terminie 14 dni od dnia, gdy powyższa decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r., ustalono odpłatność skarżącego za pobyt jego ojca w DPS, za ww. okres w łącznej kwoce [...] zł. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., które po rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Na skutek wniesionej przez stronę skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 225/13 skargę oddalił (przypis i podkreślenie Sądu). W dniu [...] sierpnia 2013 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu należności z tytułu pobytu jego ojca w DPS. Przeprowadzone w sprawie czynności administracyjne wykazały, że należności określonej ww. decyzją skarżący nie uregulował. W tym stanie sprawy przedmiotowym rozstrzygnięciem Prezydent nałożył na skarżącego obowiązek zwrotu kwoty [...] zł na rachunek bankowy Gminy, w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bądź uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Wydanej decyzji skarżący postawił zarzut naruszenia: 1) art. 104 k.p.a. w związku z art. 61 ustawy o pomocy społecznej, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzja, na której oparł się organ I instancji zasługiwała na uchylenie z powodu błędnego przyjęcia, że istniały podstawy do przydzielenia pensjonariuszowi miejsca w DPS i następnie bezpodstawne zobowiązanie strony do poniesienia spornej opłaty; 2) art. 61 i art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez wydanie decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu kwoty [...] zł pomimo, iż zachodzi podstawa do uznania umowy zawartej przez pensjonariusza z DPS za bezskuteczną wobec faktu, że postanowieniem Sądu Okręgowego w R. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt [...], został on ubezwłasnowolniony częściowo z powodu konieczności korzystania z pomocy osoby trzeciej w załatwianiu spraw urzędowych; 3) art. 61 ustawy o pomocy społecznej, poprzez rażące zawyżenie kosztów pobytu pensjonariusza w DPS; 4) art. 61 w związku z art. 59 ustawy o pomocy społecznej polegające na pominięciu przez organy administracji, że skarżący został obciążony kosztami pobytu ojca w DPS, podczas gdy czynność prawna pensjonariusza polegająca na wystąpieniu z wnioskiem o przyznanie miejsca w DPS, a następnie wydanie przez organ decyzji o skierowaniu go do DPS są dotknięte nieważnością z uwagi na brak pełnej zdolności do czynności prawnych pensjonariusza; 5) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., wobec braku uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji; 6) art. 7 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; 7) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na nie respektowaniu zasady prawdy materialnej. Decyzją znak [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz treści przepisów obowiązujących w przedmiotowej materii Kolegium wskazało, iż gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych przez nią zastępczo kwot za pobyt osoby w DPS, jeżeli z obowiązku tego nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 1, 2 i 2a ustawy o pomocy społecznej. Podkreśliło w szczególności, że w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., organ I instancji ustalił odpłatność skarżącego się za pobyt ojca w DPS, za okres od [...] grudnia 2011 r. do [...] marca 2012 r. w łącznej kwocie [...] zł. Wniesione od ww. decyzji środki zaskarżenie (odwołanie i skarga) nie były skuteczne. W tej sytuacji, wobec nieuregulowania przez skarżącego ustalonej wyżej kwoty opłaty poniesionej zastępczo przez Gminę i wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, z której wynika, że strona zobowiązana jest uiścić określoną należność, organ I instancji zobligowany jest do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu tej należności. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących skierowania pensjonariusza do DPS organ odwoławczy wyjaśnił, że nie mogą one być przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, która dotyczy wyłącznie zobowiązania strony do zwrotu kosztów poniesionych przez Gminę za pobyt jego ojca w DPS. Kwestia skierowania pensjonariusza do DPS, a także ustalenia odpłatności za jego pobyt w DPS była przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez organy obu instancji oraz sąd administracyjny, który orzekł o zasadności podjętych decyzji. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności. Nadto skarżący wniósł o dopuszczenie jako dowodów w sprawie załączonych do skargi: postanowienia Sądu Okręgowego w R. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] maja 2013. r. w sprawie [...] oraz uwzględnienie niniejszego postanowienia w trybie art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którym wiąże ono organy administracyjne oraz sądy administracyjne; kserokopii protokołu rozprawy z dnia [...] marca 2013 r., która toczyła się przez ww. sądem powszechnym, w części dotyczącej zeznań jego ojca, na okoliczność braku pełnej świadomości i woli w podjęciu działań mających uzyskanie w miejsca w DPS. Zdaniem autora skargi złożone dokumenty wykazują, że zdolność pensjonariusza do czynności prawnych była już wówczas ograniczona. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 1 k.p.a. polegające na pominięciu, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, tj. art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, podczas gdy brak było podstaw do umieszczenia pensjonariusza w DPS, z uwagi na nie spełnienie przesłanek określonych w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a tym samym decyzja o określeniu obowiązku poniesienia opłaty przez skarżącego była niezasadna; 2) art. 9 i art. 10 k.p.a., polegające na pominięciu skarżącego jako strony postępowania dotyczącego umieszczenia jego ojca w DPS i nie doręczenia mu decyzji w tym zakresie; 3) art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez rażące zawyżenie kosztów pobytu pensjonariusza w DPS; 4) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na pominięciu przez organy obu instancji, że równolegle z niniejszym postępowaniem toczy się przed sądem powszechnym postępowanie dotyczące ubezwłasnowolnienia ojca strony, co ma istotny wpływ na treść niniejszego rozstrzygnięcia; 5) art. 61 w związku z art. 59 ustawy o pomocy społecznej, polegające na pominięciu przez organy, że skarżący został obciążony kosztami pobytu ojca w DPS, podczas gdy czynność prawna dotknięta jest nieważnością z uwagi na brak pełnej zdolności do czynności prawnych pensjonariusza; 6) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na nie respektowaniu zasady prawdy materialnej, braku pełnego ustalenia stanu faktycznego; 7) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wobec braku uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji; 8) art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz poprzez naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Z zawartej w tej ustawie regulacji dotyczącej umieszczania osób w domach pomocy społecznej i odpłatności za ich pobyt wynika, że organ gminy właściwej dla osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej, wydaje decyzję o skierowaniu do odpowiedniego domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). Następnie organ gminy właściwy dla placówki opiekuńczej wydaje decyzję o umieszczeniu w niej. Kolejną decyzją związaną z pobytem w domu pomocy społecznej jest decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt. W myśl art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Przepis ten określa więc enumeratywnie krąg podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w określonej w nim kolejności. W myśl art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Obowiązek wnoszenia opłat przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-2 powoływanej ustawy kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu odpłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Przekonywujący jest pogląd prezentowany przez W. Maciejko i P. Zaborniaka w Komentarzu do ustawy o pomocy społecznej (Warszawa 2008), że zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ww. ustawy ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b (wyrok NSA z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10, publ. cbois). W przypadku nie wywiązywania się osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 1, 2 i 2a ustawy o pomocy społecznej z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, gminie zaś przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (art. 61 ust. 3). Zgodnie natomiast z art. 96 ww. ustawy, obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń, małżonku, zstępnych przed wstępnymi takiej osoby. Z kolei art. 104 ust. 1 i 3 powoływanej ustawy określa, iż wysokość należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej z tytułu opłat określonych przepisami ustawy, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Zatem podstawową przesłanką do dochodzenia przez gminę regresu wobec bliskich mieszkańca domu pomocy społecznej jest niewywiązywanie się przez nich z obowiązków określonych, czy to w drodze decyzji, czy też w drodze umowy. Sąd w składzie orzekającym w sprawie zauważa, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt I OSK 666/11 wskazał, iż dopiero poniesienie przez gminę opłat w sytuacji uchylania się osób zobowiązanych od zawarcia lub wykonania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, powoduje konieczność wydania decyzji indywidualizującej obowiązek ponoszenia opłat i stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Konkluzja taka wynikła z zaakceptowania przez Naczelny Sąd Administracyjny innego poglądu tego sądu zawartego w wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1171/09, zgodnie z którym "... zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej". Odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Poprzedzona bowiem została wydaniem decyzji o skierowaniu ojca skarżącego do DPS, decyzją o umieszczeniu go w DPS, następnie decyzją ustalającą opłaty za jego pobyt w DPS. Powyższe okoliczności znane są tutejszemu Sądowi z urzędu w związku z rozstrzygnięciem wydanym w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 225/13. W sprawie tej wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę strony w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej w okresie od [...] grudnia 2011 r. do [...] marca 2012 r. w kwocie [...] zł. W świetle powyższego za bezzasadne należy więc uznać twierdzenie skarżącego, iż istotnym dla zobowiązania danej osoby do realizacji zobowiązania jest ważne i skuteczne zawarcie umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Również argumenty dotyczące częściowego ubezwłasnowolnienia ojca skarżącego nie mogą zatem odnieść skutku. Trafnie organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie zobowiązanie skarżącego do zwrotu kosztów poniesionych przez Gminę za pobyt jego ojca w DPS. Istotnym w niniejszej sprawie jest, że kwestia skierowania pensjonariusza do DPS, a także ustalenia odpłatności za jego pobyt w tym domu była już przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego zarówno przed organami obu instancji, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnych, jak i przed tutejszym Sądem, który to uznał, że ww. decyzje są zgodne z prawem. Jednocześnie Sąd zauważa, iż argumenty i zarzuty podnoszone przez skarżącego mogą mieć znaczenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej (tj. o odstąpienie od żądania zwrotu opłat, umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty). Natomiast nie mają one znaczenia w odniesieniu do decyzji o zobowiązaniu do zwrotu opłat wydanej na podstawie art. 104 ust. 1-3 ww. ustawy, która jest przedmiotem skargi. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem wobec nieuregulowania przez skarżącego ustalonej decyzją Prezydenta z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymaną w mocy przez Kolegium decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. kwoty za pobyt ojca w DPS, organy pomocy społecznej były zobligowane do żądania zwrotu ww. kwoty. W odniesieniu do zarzutów skargi, w ocenie Sądu nie zasługują one na uwzględnienie. Nie mniej ponownie Sąd podkreśla, iż wydanie zaskarżonej decyzji jest konsekwencją wcześniejszego – zakończonego postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w DPS w ww. okresie. Okoliczności częściowego ubezwłasnowolnienia ojca skarżącego nie mają znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia w tym postępowaniu. W nawiązaniu do argumentu zawyżenia kosztów pobytu ojca w DPS, ubocznie jedynie zaznaczyć należy, iż Sąd nie ma wpływu na wysokość kosztów utrzymania pensjonariusza w DPS. Sąd nie stwierdził naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w skardze, jak również innych przepisów w niej niewskazanych dających podstawę do uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że oddalił wnioski dowodowe skarżącego z załączonych do skargi dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie ww. dowodów nie było zaś niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w niniejszej sprawie dotyczącej zobowiązania skarżącego do zwrotu opłaty za pobyt jego ojca w DPS. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.