VIII SA/Wa 117/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z [...]listopada 2018 r. znak: [...]. Przedmiotem sprzeciwu Rzecznika Praw Dziecka jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) z [...] grudnia 2018 r., znak: [...] uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy [...] o odmowie przyznania R. M.[...] świadczenia wychowawczego na A. J. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Nr [...] Wójt Gminy [...] na podstawie art. 1 ust. 2 i 3, art. 2, art. 4, art. 5, art. 7, art. 8, art. 10, art. 13, art. 15, art. 18, art. 20, art. 21, art. 22, art. 25, art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r., poz. 2134 z późn. zm., dalej "ustawa"), odmówił R. M.- [...] świadczenia wychowawczego na A. J. obejmującego okres od 01.10.2018 r. do 30.09.2019 r. Powodem odmowy był brak zezwolenia na pobyt czasowy i karty pobytu. Rozpoznając odwołanie wnioskodawczyni, Kolegium powołaną na wstępie decyzją [...] grudnia 2018 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej K.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ odwoławczy wskazał przesłanki prawne warunkujące nabywanie prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia na podstawie powołanej wyżej ustawy. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (art. 4 ust. 2 i 3 ustawy). Prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego (art. 18 ust. 1 ustawy) i prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką lub przysposobienia dziecka (art. 18 ust. 2 ustawy). Dalej wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż R. M.- [...] (rozwiedziona) w dniu [...].09.2018 r. złożyła w GOPS w [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – A. J. ur. [...].10.2011 r. (posiadający obywatelstwo polskie), na okres świadczeniowy 2018/2019. Wnioskodawczyni, jak podał organ odwoławczy jest obywatelką [...], której decyzją Wojewody [...] z dnia [...].02.2015 r. udzielono zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 19.02.2018 r. Następnie decyzją z dnia [...].06.2018 r. Wojewoda [...] (po rozpatrzeniu wniosku R. M.- [...] z 19.12.2017 r.) odmówił jej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Kolegium zauważyło, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawczyni wniosła odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2018 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Oznacza to, jak stwierdziło Kolegium, że postępowanie o udzielenie zezwolenia nie zostało jeszcze zakończone decyzją ostateczną. Zatem zdaniem Kolegium przedwczesne było rozpatrzenie merytorycznie wniosku R. M.- [...] o świadczenie wychowawcze i oparcie odmowy przez organ pierwszej instancji na ww. nieostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2018 r. W takiej sytuacji – w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji powinien wstrzymać się z rozpatrzeniem przedmiotowego wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia R. M.- [...] na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że odmawiając przyznania R. M.- [...] wnioskowanego świadczenia wychowawczego, bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, organ pierwszej instancji naruszył art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Kolegium uznało za zasadne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Pismem z 19 grudnia 2018 r. (data wpływu do Kolegium 28 grudnia 2018 r.) Rzecznik Praw Dziecka zgłosił swój udział w postępowaniu toczącym się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Z kolei pismem z 24 stycznia 2019 r. Rzecznik Praw Dziecka złożył sprzeciw od decyzji Kolegium. Zaskarżając decyzję w całości, zarzucił jej naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., poprzez nieuzasadnione zastosowanie tego przepisu i w konsekwencji - wydanie na jego podstawie decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy M.- [...] i jej syna do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy [...], mimo że: a) w toku postępowania przed ww. organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, jako że Wójt Gminy [...]: - w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy istniejący w dniu wydania decyzji (m.in. nieposiadanie przez matkę małoletniego ważnej karty pobytu z umieszczoną na niej adnotacją "dostęp do rynku pracy", posiadanie przez dziecko obywatelstwa polskiego), - kierując się zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) słusznie nie uznając decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (która powinna zostać wydana po rozpoznaniu odwołania matki małoletniego) w przedmiocie udzielenia R. M.- [...] zezwolenia na pobyt za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.) oraz wobec braku wniosku o zawieszenie postępowania (art. 98 K.p.a.), wydał - w terminie odpowiadającym art. 35 § 3 K.p.a. - decyzję rozpoznającą merytorycznie wniosek strony, b) sprawa R. M.- [...] i jej syna została dostatecznie wyjaśniona przez organ I instancji, a ewentualne dodatkowe ustalenia co do wyniku postępowania w przedmiocie udzielenia matce chłopca zezwolenia na pobyt czasowy, czy też odnośnie wydania jej karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" - wobec obywatelstwa polskiego małoletniego A. - nie miałyby istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy (ugruntowane w orzecznictwie). Rzecznik Praw Dziecka wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu podniósł, że po pierwsze pobyt wnioskodawczyni na terytorium RP jest legalny, bowiem oczekuje ona na ostateczną decyzję w przedmiocie udzielenia matce małoletniego zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce (art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach Dz.U. z 2018 r. poz. 2094). Ponadto zaznaczył, iż choć ustawodawca wskazał w art. 4 ust. 2 ustawy, iż świadczenie wychowawcze: przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, uregulowania tego nie powinno się odczytywać w oderwaniu od art. 4 ust. 1 ustawy, wskazującego, że celem świadczenia wychowawczego jest: częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Tej z kolei regulacji nie wolno - zdaniem Rzecznika - odczytywać w oderwaniu od przepisów art. 18, art. 32, art. 71 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Zaznaczył, iż Kolegium powinno w toku postępowania i rozpoznania odwołania pochylić się nad zagadnieniem, czy obywatelstwo i status pobytowy matki małoletniego powinien przesądzać o niemożności skorzystania przez obywatela polskiego - ze wsparcia przewidzianego przepisami powołanej ustawy. Różnicowanie sytuacji małoletnich obywateli polskich w zakresie dostępu do świadczenia wychowawczego, według kryterium obywatelstwa i tytułu pobytowego ich rodzica lub opiekuna, nie służy realizacji celu wprowadzenia do polskiego porządku prawnego ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznania Sądu jest sprzeciw złożony przez Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Kolegium uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Tytułem wstępu wskazać należy, iż zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak nakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a Kpa). Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., a więc organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w przypadku, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakresu sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 136 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy mógł przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że organy odmówiły przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko A. J. na okres od 01.10.2018 r. do 30.09.2019 r. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że R. M.- [...] nie posiada karty pobytu i decyzji zezwalającej na pobyt czasowy na terytorium RP, bowiem decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. odmówiono jej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Ponadto Wójt Gminy [...] powołał się na art. 1 ust. 2 pkt 2d ustawy ww. Z kolei Kolegium - rozpoznające odwołanie wnioskodawczyni przyjęło, że R. M.- [...] jest obywatelką [...], niemniej organ pierwszej instancji przedwcześnie rozpoznał wniosek o świadczenie wychowawcze opierając się na nieostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji powinien wstrzymać się z rozpatrzeniem przedmiotowego wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia wnioskodawczyni na pobyt na terytorium RP. Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na stanowisku, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ograniczając się do odniesienia formalnie prawidłowo - przepisów tego aktu do sytuacji pobytowej matki dziecka. Kluczowa zatem staje się odpowiedź na zagadnienie, czy w zaistniałym stanie sprawy organ I instancji powinien przyznać świadczenie wychowawcze na małoletniego A. J.. Rozpatrując powyższe zagadnienie w pierwszej kolejności należy przypomnieć art. 1 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym uregulowaniem prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje: 1) obywatelom polskim; 2) cudzoziemcom: a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym, c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650, z późn. zm.), jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. W przekonaniu Sądu powołanych przepisów nie można rozpatrywać w oderwaniu od ich wzajemnych relacji. Niewątpliwie występująca z wnioskiem o świadczenie wychowawcze - R. M.- [...], nie należy do kręgu osób, wskazanych w art. 1. Nie oznacza to jednak, że do tego kręgu nie należy A. J. (czego nie wskazał i nie ustalił organ pierwszej instancji). Organ pierwszej instancji pominął w tym zakresie w ustaleniu stanu faktycznego, że A. J. jest obywatelem polskim. W tej sytuacji organ całkowicie nie uwzględnił w stanie faktycznym sprawy okoliczności obywatelstwa osoby, na którą wnioskowała o przyznanie świadczenia wychowawczego R. M.- [...]. Wykładnia powołanych przepisów nie może być dokonana w oderwaniu celu, jakiemu służyć mają uregulowania ustawowe, dotyczące świadczenia wychowawczego. Cel ten przedstawiony został w powołanym art. 4 ust. 1. Wynika z niego w sposób oczywisty, że świadczenie, mimo iż formalnie rzecz ujmując przysługuje rodzicom lub jednemu z nich, zaspokaja potrzeby dziecka. Świadczenie przyznawane jest na pierwsze dziecko w sytuacji, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza określonej w ustawie kwoty (dochodowe kryterium ustawowe), a potem na każde kolejne. Celem tego uregulowania jest zatem przyznanie pomocy finansowej służącej przede wszystkim dobru dziecka. Nie do zaakceptowania jest przyjęta wykładnia przepisów ustawy i taka ścisła interpretacja powołanych przepisów, która de facto pozbawia obywatela polskiego, zamieszkałego w Polsce pomocy finansowej przewidzianej w ustawie pomocy finansowej, tylko dlatego, że jednym z jego rodziców jest cudzoziemiec. Stoi to w opozycji do elementarnego poczucia sprawiedliwości, bowiem jednym z kryteriów przyznania tej pomocy (świadczenia wychowawczego) organ uczynił brak obywatelstwa polskiego rodzica ubiegającego się o wsparcie, w sytuacji gdy jego dziecko posiada obywatelstwo polskie i zamieszkuje w kraju. W przekonaniu Sądu kryterium obywatelstwa rodzica, który był wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie, nie może przekreślać i jednocześnie pomijać obywatelstwa dziecka. Jest to niewątpliwie luka prawna w powołanej ustawie, lub też brak precyzji przepisów ustawy. Wskazać bowiem należy, iż w sytuacji, gdyby to ojciec dziecka wystąpił o to świadczenie, wówczas literalna wykładania przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o pomocy państwa wychowywaniu dzieci nakazywałaby wypłacić wnioskowane świadczenie. Dla podkreślenia powyższego stanowiska Sądu, dodać należy, wyrażone w konstytucji zasady: państwa prawnego (art. 2), równości wobec prawa (art. 32) i ochrony rodziny (art. 18). Zatem sytuacja taka jak w niniejszej sprawie nie może w istocie być przyczyną odebrania stosownych praw obywatelom polskim. Kluczowy w ocenie Sądu jest cel ustawy, który został pominięty przy ich wykładni. W tych okolicznościach Sąd uznał za zasadną skargę oraz zarzuty Rzecznika Praw Dziecka. Wadliwe ustalenie stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji - poprzez pominięcie w stanie faktycznym, że dziecko wnioskodawczyni posiada obywatelstwo polskie skutkowało w rezultacie naruszeniem przepisów ustawy. Błędne było rozstrzygnięcie Kolegium i racje miał Rzecznik Praw Obywatelskich składając sprzeciw do decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2018 r. Kolegium dysponowało całością akt, z których bezsprzecznie wynikało, iż małoletni syn cudzoziemki posiada obywatelstwo polskie. Uchylając decyzję zaskarżoną i decyzję ją poprzedzającą Sąd miał na uwadze zasady ekonomii postępowania. Ponownie rozpoznając wniosek R. M.- [...], organy uwzględnią zaprezentowaną wykładnię Sądu. Sąd wskazuje przy tym iż jest to ugruntowane stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych, którą to linię orzeczniczą przedstawił w sprzeciwie Rzecznik Praw Dziecka. Z tych względów na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.