VIII SA/Wa 117/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję. Syg. akt VIII SA/Wa 117/20 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 roku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji biorąc za podstawę art. 8a ust.1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno – Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( DZ.U z 2019 roku, poz. 288 ze zm. dalej ustawa), po rozpatrzeniu wniosku M. R. odmówił wyłączenia stosowania wobec niego stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. M. R. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 roku wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy. W uzasadnieniu wniosku przedstawił przebieg oraz charakter swojej służby. Jego zdaniem przed dniem 31 lipca 1990 roku służył krótkotrwale, a także wykonywał rzetelnie swoje obowiązki po dacie 12 września 1989 roku. Podnosił, iż w 1990 roku przeszedł pozytywną weryfikację i swoją pracę kontynuował jako policjant do [...] lutego 2006 roku. Wskazywał, iż kilkakrotnie był mianowany na wyższy stopień służbowy oraz stanowiska służbowe, a także był wyróżniany nagrodami pieniężnymi, otrzymał w 2002 roku brązową odznakę ,, Zasłużony Policjant ‘’. Zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – stanowiącym informacje o przebiegu służby z dnia 24 maja 2017 roku, wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy w okresie od 1 lipca 1986 roku do 17 kwietnia 1990 roku, tj. 3 lata 9 miesięcy i 17 dni. Całkowity okres służby wynosił 23 lata 8 miesięcy i 24 dni( od [...] czerwca 1982 roku do dnia [...] lutego 2006 roku. Ponadto do wysługi zaliczono okres 2 lat 14 dni pełnienia zasadniczej służby wojskowej. Komendant Główny Policji pismem z dnia [...] kwietnia 2018 roku przekazał informacje dotyczące przebiegu służby i ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż po 12 września 1989 roku rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Potwierdzeniem tego były awanse, przyznawane nagrody oraz przyznanie odznaki ,, Zasłużony Policjant ‘’. Nie stwierdzono orzeczenia wobec wnioskodawcy zastosowania kar dyscyplinarnych. Na podstawie art. 8a ustawy Minister w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 roku oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 roku, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie. W ocenie organu pierwsza z przesłanek – krótkotrwałość powinna być analizowana indywidualnie, w ujęciu bezwzględnym jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz w aspekcie proporcjonalnym – poprzez porównanie całości służby do okresu na rzecz totalitarnego państwa. Organ wskazywał, iż pojęcie krótkotrwałości jest nieostre. Odwoływał się do wykładni językowej tego pojęcia i podnosił, iż krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Druga z przesłanek formalnych tj. rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 roku, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia też jest nieostra i winna być analizowana indywidualnie. Zdaniem organu służba pełniona przez skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze 3 lat, 9 miesięcy i 17 dni w stosunku do okresy całkowitego służby 23 lata 8 miesięcy i 24 dni stanowi 16 %. W ocenie organu przedmiotowy okres służby pełniony na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym i proporcjonalnym nie może zostać uznany za krótkotrwały. Organ nie kwestionował przesłanki rzetelnego wykonywania obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 roku, choć brak jest dowodów potwierdzających aby służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia. W związku z tym, iż okres służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa nie mógł być uznany za krótkotrwały i dlatego wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Skargę na decyzje organu wniósł M. R. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie prawa materialnego: - art. 8a ust.1 ustawy poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku dokonania wykładni niedookreślonych pojęć we wskazanym przepisie, w tym w szczególności pojęcia ,, krótkotrwałość służby ‘’. - art. 8a ust.1 ustawy poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do drugiej przesłanki tj. rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 roku w której niezbędnym warunkiem jest narażanie życia i zdrowia. - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 kpa. W związku z powyższym skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i umożliwienie skorzystania z uprawnień art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podnosił, iż zastosowana przez organ wykładnia pojęcia ,,krótkotrwałość ‘’ jest nieprawidłowa. Wątpliwość interpretacyjna budzi cel, w jakim przyjęto ustawę. Miała ona obejmować przede wszystkim tych funkcjonariuszy, którzy działając na szkodę państwa w systemie totalitarnym wyrządzali bezpośrednio szkodę lub krzywdę na rzecz obywateli. Stąd jego zdaniem ustawodawca przewidział możliwości odwoławcze od decyzji zmniejszającej uposażenie emerytalne. Argumentował, iż możliwa jest sytuacja, iż w czasie pracy np. 3 % do całej służby dana osoba mogła faktycznie wyrządzić więcej krzywd i szkody na rzecz obywateli, niż innej osoby której okres wynosił np. 20 %, ale służba była pasywna. Jego zdaniem ocenę jego służby należałoby dokonywać na podstawie analizy materiałów z IPN, wyrządzonych krzywd, szkód, haniebnych czynów, które miały bezpośredni wpływ na funkcjonowanie totalitarnego państwa. Podejście zaprezentowane przez organ w zaskarżonej decyzji powoduje budowanie niesprawiedliwości społecznej, patrząc z punktu widzenia różnych grup zawodowych i społecznych, które w tym okresie pracowały i mogły czynić więcej zła i krzywd niż jego praca. Wskazywał, iż podczas oddelegowania do SB nie brał udziału w działalności operacyjnej związanej z inwigilowaniem ówczesnej opozycji. Nikomu bezpośrednio nie szkodził. Zakłady pracy, które kontrolował, nie były związane z jakąkolwiek działalnością ówczesnej opozycji. Jego działalność nakierowana była na zapobieganie przestępstwom kryminalnym. W przedmiotowym okresie również uzyskał wyższe wykształcenie prawnicze na Akademii Spraw Wewnętrznych. Odnośnie drugiej z przesłanek tj. wykazania rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 roku w szczególności z narażeniem zdrowia i życia to w jego ocenie ta przesłanka została przez niego spełniona. W swoim wniosku wykazał cały przebieg służby poparty licznymi nagrodami, odznaczeniami a także pozytywną opinią przełożonych. W trakcie służby starał się być wierny rocie ślubowania określonej w art. 27 ustawy z 6 kwietnia 1990 roku o Policji. Wskazywał, iż pełnienie służby, w tym branie udział w akcjach stanowi narażanie zdrowia i życia. Zdaniem skarżącego ocena jego służby powinna być oparta na analizie indywidualnych przesłanek opartych na faktach lub konkretnych czynnościach z przebiegu jego służby. Z tych też względu w jego ocenie zaskarżona decyzja winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a. W ocenie Sądu skarga wywiedziona przez M. R. zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, iż dążąc do ustalenia treści normy prawnej wyrażonej w art. 8a ust.1 ustawy należy zauważyć, iż przepis ten został sformułowany przy użyciu pojęć nieostrych - ,, szczególnie uzasadnione przypadki ‘’, ‘’ krótkotrwała służba ‘’, ‘’ rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków ‘’. Służba o której mowa w art. 13b ustawy, to służba na rzecz totalitarnego państwa, którą ustawodawca definiuje jako służbę od 22 lipca 1944 roku do 31 lipca 1990 roku w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie. Z definicji wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako ,, służby na rzecz totalitarnego państwa’’ są ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta nie powinna być ukierunkowana i nie powinna obejmować restrykcjami tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych praw słusznie nabytych na podstawie ustawy. Definicja ustawowa ,, służby na rzecz totalitarnego państwa ‘’ przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie prawnej indywidualnej sytuacji osób pełniących służbę, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania obejmowania rygorami ustawy wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w miejscu i czasie wskazanych w ustawowej definicji. Domniemanie może być obalone w konkretnym stanie faktycznym miedzy innymi z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie. Należy zauważyć, iż z treści art. 15c ust.5 i 6, art. 22 ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy wynika, że ustalenie świadczenia w sposób wskazany w art. 15c ust.1, art. 22a ust.1, art. 24a ust.1 nie następuje wobec wskazanych w tych przepisach osób, jeżeli udowodnią, że przed rokiem 1990 bez wiedzy przełożonych, podjęły współpracę i czynnie wspierały osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Służba na rzecz państwa totalitarnego nie musi zawsze oznaczać zaangażowania do zadań jednoznacznie ukierunkowanych na działania charakterystyczne dla zadań i funkcji państwa totalitarnego. Czasami była praca ograniczająca się do zwykłych standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej tj. w służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych z punktu widzenia podstaw ustrojowych zadań i funkcji państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego( por. wyrok wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 roku, I OSK 1895/19, z 11 grudnia 2019 roku, I OSK 2553/19). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż informacja o przebiegu służby wydana przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisje Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie jest bezwzględnie wiążąca dla organu. Wskazana informacja jest przygotowywana przez IPN w trybie art. 13a ustawy, na wniosek organu emerytalnego i jest równoważna zaświadczeniu o przebiegu służby. W niniejszym postępowaniu, które podlega reżimowi przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2018 roku, poz. 2096 ze zm. dalej kpa). Taka informacja stanowi dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega ocenie jak każdy inny dowód dopuszczony w postępowaniu administracyjnym. Ocena taka powinna być przekonywująco umotywowana, tym bardziej w sytuacji, gdy dowód na którym opiera się organ jest kwestionowany przez stronę skarżącą. W tym zakresie warto przywołać stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 roku, syg. akt K 36/09, zgodnie z którym, informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, mimo braku możliwości bezpośredniego jej zakwestionowania w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega, jak każdy dowód badaniu i ocenie przez organ podejmujący decyzję na jego podstawie i w konsekwencji podlega ocenie Sądu ( pub. OTK –A 2012/1/3). Powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, choć wypowiedziane na gruncie innej ustawy( poprzedniej ustawy lustracyjnej), pozostaje aktualne również w stanie prawnym uregulowanym obowiązującą ustawą. Skarżący w niniejszej sprawie podnosił, iż był inspektorem w Wydziale III SB, a do jego obowiązków należało sprawowanie nadzoru nad legalnie działającymi drukarniami/ zakładami pracy. Jego czynności miały wyłącznie charakter materialno – techniczny( sprawdzanie plomb na maszynach). Argumentował, iż nie brał udziału w działalności operacyjnej związanej z inwigilowaniem ówczesnej opozycji. Wskutek jego wykształcenia i doświadczenia został skierowany i zajmował się zapobieganiem przestępstwom kryminalnym. Organ rozpoznając przedmiotową sprawę nie dokonał oceny materiału dowodowego w tym zakresie, nie podjął nawet próby dokonania weryfikacji twierdzeń skarżącego. Ocena w tym zakresie mogłaby wyświetlić i ocenić czy czynności i działania skarżącego były nakierowane na niszczenie i łamanie praw w ramach represji państwa totalitarnego, czy też bliżej im było działaniom funkcjonariusza publicznego w państwie. Brak takiej oceny powoduje, iż mamy do czynienia z zasadą odpowiedzialności zbiorowej. Zdaniem Sądu przedmiotowa ustawa pozbawiła świadczeń wcześniej nabytych przez skarżącego i ich odebranie winno być wszechstronnie wyjaśnione, iż decyzja ma swoje podstawy w działaniach skarżącego w okresie jego służby. Nadto należy zauważyć, iż dokonana ocena, iż okres służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego w stosunku do całej służby nie ma charakteru krótkotrwałego jest dowolna. Trafnie organ zauważa, iż ocena krótkotrwałości musi być za każdym razem oceniana indywidualnie. Jednocześnie uznanie, iż okres 3 lat 9 miesięcy i 19 dni, w tym okres studiów w Akademii Spraw Wewnętrznych w stosunku do całej służby 23 lat 8 miesięcy i 24 dni w sytuacji gdy nie wynika aby skarżący wykonywał działań operacyjnych odpowiednich dla macierzystej jednostki jest stanowiskiem arbitralnym. Dokonując wykładni kryterium ,, krótkotrwałości służby ‘’ ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia, nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które możnaby wykorzystać w każdym przypadku. Przymiotnik krótki w podstawowym znaczeniu oznacza – mający małą długość w stosunku do typowej zwykłej długości. Odnośnie przesłanki związanej z rzetelnym wykonywaniem swoich obowiązków po 12 września 1989 roku, to zasadniczo nie kwestionuje, iż przedmiotowa przesłanka w stosunku do skarżącego została spełniona. Trudno zaakceptować stanowisko, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a pominięcie funkcjonariuszy, którzy krótko pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe( po weryfikacji) sądząc, iż ich sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Brak narażania życia lub zdrowia nie wyklucza możliwości przyjęcia rzetelnego pełnienia służby. Podkreślić bowiem należy, że użyte w art. 8a ust.1 pkt 2 ustawy sformułowanie ,, w szczególności ‘’ jest jedynie podkreśleniem, iż jednym z rodzajów rzetelnego wykonywania zadań, jest ich wykonywanie z narażeniem zdrowia lub życia( por. wyrok NSA z 12 grudnia 2019 roku, I OSK 1631/19). Z powodów wyżej wskazanych, które spowodowały, iż doszło do naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa, sąd biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.