VIII SA/Wa 118/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Protokolant Krzysztof Koziara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. K. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej k.p.a. ) w związku z § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych ) nakazał G.K. oraz W.K. rozbiórkę ogrodzenia z płyt betonowych wraz z bramą wjazdową, zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] od strony drogi powiatowej nr [...] K. – S. przy ulicy [...] w miejscowości S. W uzasadnieniu organ przedstawił szczegółowo przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, że na wniosek Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w P. przeprowadzone zostało postępowanie, mające na celu ustalenie, czy zrealizowana przez W.K. inwestycja polegająca na budowie ogrodzenia z płyt betonowych wraz z bramą wjazdową, zlokalizowana na działce o nr ewidencyjnym [...] od strony drogi powiatowej nr [...] K. – S. wybudowana została bez zezwolenia zarządcy drogi w pasie drogowym. Wobec stwierdzenia, iż wybudowane ogrodzenie wykonane zostało zgodnie ze zgłoszeniem W.K. z dnia [...] maja 2008r. organ pierwszoinstancyjny orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie legalności wybudowania ogrodzenia. Wydane orzeczenie zostało (w trybie odwoławczym) uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w P. tj. do czasu ustalenia czy zrealizowana przez skarżącego inwestycja narusza pas drogi powiatowej Nr [...]. Po przedstawieniu przez ten organ dokumentacji geodezyjnej tj. "Protokołu wyznaczenia punktów granicznych" sporządzonej przez biegłego geodetę J.W. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego podjął zawieszone postępowanie. Na podstawie przedstawionej dokumentacji geodezyjnej organ ustalił, iż budowa przez skarżącego W.K. ogrodzenia została wykonana w całości na terenie działki Nr [...] stanowiącej pas drogi powiatowej. Realizacja inwestycji w sposób naruszający granice działki nieruchomości właściciela, a tym samym pas drogi powiatowej spowodowało ryzyko wystąpienia zagrożenia dla użytkowników drogi. Organ wyjaśnił, iż dokonane przez skarżącego zgłoszenie wykonania robót budowlanych dotyczyło budowy ogrodzenia na terenie nieruchomości stanowiącej jego własność. Tymczasem wobec ustalenia, iż zrealizowana budowa istotnie odbiegała do warunków zgłoszenia, to zasadnym był nakaz jego rozbiórki. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania W.K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. W uzasadnieniu swojego stanowiska [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, nie doszło bowiem do naruszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. przepisów obowiązującego prawa. Mając na uwadze treść art. 30 ustawy Prawo Budowlane organ odwoławczy wywiódł, iż warunkiem przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych jest m.in. posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością, na której ma być zrealizowana inwestycja budowlana oraz zaprojektowanie obiektu budowy zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi. Stąd zgłoszone ogrodzenie winno być wykonane w całości na terenie nieruchomości stanowiącej własność ( lub będącej w posiadaniu ) inwestora. Złożone w dniu [...] maja 2008r. przez skarżącego zgłoszenie wykonania robót budowlanych co do którego Starosta P. adnotacją z dnia [...] czerwca 2008r. nie wniósł sprzeciwu odnośnie budowy ogrodzenia wskazywało, iż ogrodzenie wykonane zostanie na działce stanowiącej własność skarżącego o numerze ewidencyjnym [...]. W ocenie organu II instancji wobec ustalenia, iż budowa ogrodzenia wykonana została na terenie działki o numerze [...] tj. w pasie drogi powiatowej organ pierwszoinstancyjny zasadnie orzekł o nakazie rozbiórki budowli, prawidłowo biorąc za podstawę decyzji przepisy: art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane oraz § 41 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył W.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący podniósł, iż na dokonane przez niego w dniu [...] maja 2008r. w Starostwie Powiatowym w P. zgłoszenie wykonania robót budowlanych – budowę ogrodzenia na działce [...] w miejscowości S., organ nie wniósł żadnych uwag. Ogrodzenie wykonał według pomiarów istniejących budynków użyteczności publicznej znajdujących się na ulicy [...] w S. tj. byłej szkoły podstawowej wraz z przedszkolem. Inwestycja wykonana została zgodnie z dokonanym w Starostwie zgłoszeniem. Wskazał, iż nie zgadza się z ustaleniami dokonanymi w dokumentacji geodezyjnej - protokole wyznaczenia punktów granicznych z dnia [...] sierpnia 2008r. sporządzonym przez biegłego geodetę J.W. w zakresie objętym pkt 4 protokołu. Nadto oświadczył, iż nie zgadza się z tym, iż oględziny działki zostały przeprowadzone dopiero po zrealizowaniu inwestycji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania. Spełnione zostały zatem przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Będący podstawą rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ( w zakresie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych ) właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Stosownie natomiast do postanowień art. 51 ust. 7 powołanej ustawy Przepis ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Z powyższego wynika, że jeżeli w wyniku przeprowadzonego przez organ nadzoru postępowania wyjaśniającego okaże się, iż nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa wówczas organ ten obowiązany jest do wydania decyzji zakazującej prowadzenia dalszych robót, rozbiórkę obiektu bądź nakazującej przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. O nakazie rozbiórki obiektu lub nakazie przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego organ rozstrzyga także w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone. W tym przypadku wydanej decyzji nie poprzedza postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. W sprawie bezspornym jest, iż skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia. Właściwy organ - Starosta Powiatowy w P. potwierdził przyjęcie zgłoszenia wykonania robót budowlanych i w adnotacji z dnia [...] czerwca 2008r. oświadczył, iż nie zgłasza sprzeciwu do zgłoszenia. Spornym między stronami jest, czy zrealizowana przez skarżącego inwestycja wybudowana została na terenie jego nieruchomości, czy też w pasie drogi powiatowej, na działce o nr ewidencyjnym [...]. Przede wszystkim należy podkreślić, że organy administracji orzekające w sprawie nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Istotą każdego postępowania administracyjnego jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i 77 Kpa, natomiast mając na uwadze treść art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego wynika z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Inny ,,organ’’ lub ,, sąd’’ o którym mówi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to organy państwowe powołane do stosowania prawa. Tak więc, aby na tej podstawie zawiesić postępowanie należy ustalić czy w sprawie występuje kwestia zagadnienia wstępnego. Zagadnienie wstępne występuje gdy: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie zależy od innego organu lub sądu; 3) wymaga ono ,, uprzedniego’’ rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji; 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Organ w sytuacji gdy sporną pozostawała kwestia czy ogrodzenie wybudowane przez W.K. posadowione zostało na działce stanowiącej jego własność o nr [...], czy też wybudowane zostało na działce nr [...] – pasie drogowym zasadnie zauważył, iż zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Organ wydając postanowienie z dnia [...] maja 2008 roku o zawieszeniu postępowania wskazał, że jest ono zawieszone do czasu rozstrzygnięcia przez Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych zagadnienia wstępnego, co do naruszenia pasa drogowego. W świetle treści tego postanowienia organem rozstrzygającym to zagadnienie wstępne podczas zawieszenia postępowania miała dokonać strona postępowania – Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych. Sporządzony w trybie art. 39 ust.5 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne( DZ.U nr 30, poz. 163 ze zm.) protokół wznowienia granic nie może zostać uznany za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w sprawie - przebiegu granicy pomiędzy działką W.K., a działką Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych. Przepis art. 39 ust.1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że przesunięte, uszkodzone lub zawieszone znaki graniczne, ustalone uprzednio mogą być wznowione bez przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. W przypadku sporu o przebieg granicy rozstrzygnięcie w tym zakresie dokonuje się po przeprowadzeniu postępowania rozgraniczającego. W świetle przepisu art. 33 ust.1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne wójt, burmistrz, prezydent miasta wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości jeżeli właściciele nieruchomości nie zawarli ugody przed geodetą. W sytuacji gdy nie ma podstaw do wydania decyzji o której mowa powyżej, organ sprawę przekazuje do sądu powszechnego celem przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego- art. 34 ust.2 ustawy. Dopiero ostateczne rozstrzygnięcie przebiegu spornej granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym, będzie rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. Tak więc w sytuacji kwestionowania przebiegu granicy przez W.K., protokół wyznaczenia punków granicznych nie spełniał wymogu rozstrzygnięcia o ustaleniu przebiegu granic i nie mógł stanowić podstawy do ustalenia, że skarżący przekroczył granice swojej działki i przedmiotowe ogrodzenie wybudował w granicach pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] K. – S. przy ulicy [...] w S. W ocenie Sądu organy obu instancji nie dokonały dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie ustaliły w szczególności, czy grunt, na którym skarżący W.K. zrealizował inwestycję polegającą na wybudowaniu ogrodzenia stanowi własność jego, czy też własność Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w P. Organ zaniechał ustalenia, jak przebiega granica między działką [...] i [...]. Przedłożona w sprawie dokumentacja geodezyjna dotycząca wyznaczenia punktów granicznych wobec wniesienia przez skarżącego zarzutów, co do jej treści jest niewystarczająca. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że dopiero ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że działka na której wybudowane zostało ogrodzenie stanowi własność Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w P. może stanowić podstawę do wdrożenia postępowania naprawczego – orzeczenia nakazu rozbiórki. Brak wszechstronnych ustaleń w tym przedmiocie powoduje, iż rozstrzygnięcie poczynione przez organy było co najmniej przedwczesne. Powyższe okoliczności powinny w sposób niebudzący wątpliwości zostać wyjaśnione przez organ I instancji. Nadto należy podnieść, iż sentencja decyzji organu I Instancji pozostaje w sprzeczności z jego uzasadnieniem. W sentencji decyzji organ nakazał skarżącemu i G.K. rozbiórkę ogrodzenia z płyt betonowych wraz z bramą wjazdową zlokalizowanego na działce nr [...]. Działka nr [...] stanowi własność skarżącego. W uzasadnieniu tej decyzji organ podnosi, że ogrodzenie zostało wykonane, wbrew zgłoszeniu na działce nr [...], co do której skarżący nie ma prawa dysponowania na cele budowlane. Ponownie rozpoznając sprawę organ przede wszystkim organ winien wziąć pod uwagę fakt, iż przedmiotowe ogrodzenie zostało fizycznie rozebrane i powinien rozważyć, czy w takiej sytuacji nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.