VIII SA/Wa 1181/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu gleboznawczej klasyfikacji gruntów 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Oddział Geodezji i Rolnictwa na rzecz skarżącej G. D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga G. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego znak [...] z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Starosta R. (zwany dalej: "Starosta", "organ I instancji") działając na podstawie § 1 ust. 1 i 3, § 4 ust. 1 i 5 oraz § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze, zm., zwane dalej: "rozporządzeniem z 1956 r."), art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, zwana dalej: "p.g.k."), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "k.p.a.") orzekł: w pkt 1) o zatwierdzeniu projektu gleboznawczej klasyfikacji gruntów na zmienionych użytkach gruntowych oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów zmeliorowanych w obrębie R., gmina W., powiat r., zgodnie z mapą klasyfikacyjną i operatem wykonanym przez uprawnionego klasyfikatora gruntów - wraz ze zmianami powstałymi ze zbadania skarg w związku z wyłożeniem mapy klasyfikacyjnej, sprawdzonym i zaakceptowanym przez inspektora nadzoru ds. klasyfikacji gruntów, powołanego przez Starostę R.. Zmiany zostały naniesione na mapę klasyfikacyjną w sposób następujący: działki nr: [...],[...] - część użytku Rlllb włączono do użytku RIVa; w pkt 2) o wprowadzeniu do operatu ewidencji gruntów obrębu R., gmina W., powiat r., zmian wynikających z ww. klasyfikacji gleboznawczej. W dniu [...] lipca 2013 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zwany dalej: "WINGiK", "organ odwoławczy") wpłynął wniosek G. D. (zwana dalej: "skarżąca", "strona") o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Jako podstawę powyższego strona wskazała, iż dopiero w dniu [...] czerwca 2013 r. otrzymała od organu I instancji pismo informujące, iż organem właściwym w sprawie jest WINGiK. Wyjaśniła, iż na skutek złożenia żądania przesłania kserokopii dokumentów zgromadzonych w innym postępowaniu (wszczętym przez Wójta Gminy W. w sprawie zmiany ostatecznej decyzji podatkowej za 2012 r.) dotyczącym jej działek nr [...], [...] położonych w obrębie R., gmina W., dowiedziała się o przeprowadzeniu modernizacji i ewidencji gruntów i budynków w W. (z Dziennika Urzędowego Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r. poz. [...]). Dodała również, iż mieszka we W., ma ukończone 80 lat i jest osobą bardzo schorowaną. Wymaga nadto pomocy osoby drugiej, bardzo często przebywa w szpitalach lub ośrodkach rehabilitacyjnych, stąd zdarzają się trudności z odbiorem korespondencji. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. WINGiK, działając na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 § 1 i 2 oraz art. 123 i 125 § 3 k.p.a., orzekł o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uznając, iż strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Wskutek skargi strony złożonej na ww. postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 742/13 orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając Sąd zalecił organowi odwoławczemu wyjaśnienie w jakiej dacie decyzja Starosty z [...] lipca 2011 r. stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego. Nadto zalecił wezwanie skarżącej do złożenia odwołania od ww. decyzji (został złożony tylko wniosek o przywrócenie terminu), zbadanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, w jakiej dacie ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania i czy skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu w terminie określonym w art. 58 § 2 zd. 1 k.p.a. oraz ustalenie w oparciu o pełny materiał dowodowy sprawy, czy skarżąca uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wykonał ww. wytyczne Sądu i postanowieniem znak [...] z [...] lipca 2014 r. postanowił o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Następnie wskazaną na wstępie decyzją znak [...] z dnia [...] września 2014 r. WINGiK, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. orzekł o uchyleniu decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2011 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha położonych w obrębie wsi R., gmina W. należących do skarżącej i przekazaniu w tej części sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ odwoławczy ocenił, iż postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad proceduralnych wynikających z art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., co może mieć wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Wskazał, iż w wydanym w sprawie wyroku sąd administracyjny zwrócił uwagę na nieścisłości w dokumentach sprawy dotyczące daty uprawomocnienia się decyzji Starosty oraz wskazania różnych terminów wywieszenia tej decyzji na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w W. Z dokumentu znajdującego się w aktach I instancji wynika, że decyzja była wywieszona w okresie od [...] lipca 2011 r. do [...] sierpnia 2011 r. zaś z pisma Wójta Gminy W. z [...] listopada 2011 r. wynika, że decyzja ta była wywieszona w Urzędzie Gminy w dniach od [...] lipca 2011 r. do [...] sierpnia 2011 r. Istnieje więc rozbieżność w tym zakresie, którą organ I instancji powinien wyjaśnić i zweryfikować datę uprawomocnienia się decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2011 r., stosownie do zaleceń Sądu. Ponadto stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Starosty jest zbyt lakoniczne i ogólnikowe. Nie zawiera szczegółowych danych i nie jest przekonywujące szczególnie dla osoby, która kwestionuje zasadność wyłączenia z klasyfikacji swoich działek. W decyzji Starosty nie przedstawiono wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego, nie przywołano stosownych przepisów prawnych mających zastosowanie oraz okoliczności faktycznych, które należy wziąć pod uwagę - przez co nie spełniono wymogów proceduralnych dla decyzji z art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdził nadto, że w aktach sprawy brakuje istotnych dokumentów. Organ I instancji winien zatem prawidłowo skompletować i poddać szczegółowej analizie dokumentację dotyczącą działek nr [...] i [...] będących własnością strony. Akta sprawy należy uzupełnić o załącznik graficzny do planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. (poświadczony za zgodność z oryginałem przez właściwy organ gminy), a także udokumentować przeznaczenie ww. działek w planie tj. symbol planu przewidziany dla tych działek i opis tego symbolu (część opisowa planu). Do akt sprawy należy dołączyć także kopię mapy klasyfikacyjnej opracowanej przez uprawnionego klasyfikatora oraz kopię sprawozdania technicznego z operatu klasyfikacyjnego, który jest integralnym załącznikiem do zaskarżonej decyzji. W decyzji Starosty nie wskazano w ogóle danych na temat przyjęcia tego operatu do zasobu geodezyjnego (nr operatu i data przyjęcia do zasobu geodezyjnego). WINGiK zalecił organowi I instancji, przy ponownym rozpatrzeniu, rozważenie potrzeby przeprowadzenia wizji terenowej na przedmiotowych działkach z udziałem strony lub jej pełnomocnika i wykonanie dokumentacji fotograficznej z tej wizji. Nadto zalecił dokonanie analizy, czy zasadne było wyłączenie przedmiotowych działek z klasyfikacji i czy istnieją przesłanki do przywrócenia dotychczasowej klasyfikacji tych działek, biorąc pod uwagę stan faktyczny użytkowania. Wskazał w tym zakresie, iż plan zagospodarowania przestrzennego wskazuje jedynie na planowane na przyszłość możliwości i sposoby zagospodarowania terenu przez jego właściciela, ale nie powoduje automatycznej zmiany sposobu użytkowania gruntu, szczególnie jeśli grunt był wcześniej użytkowany rolniczo jako grunt orny i pastwisko. W tym przypadku grunt rolny stał się w 2011 r. "gruntem zurbanizowanym" (symbol użytku Bp), bowiem tak zakwalifikowała go jednostka wykonawstwa geodezyjnego w trakcie modernizacji ewidencji gruntów, co następnie Starosta zatwierdził decyzją. Słuszność rozstrzygnięcia tej decyzji w zakresie działek nr [...] i [...] należy obecnie zweryfikować. Wskazał także, iż rozpatrując niniejszą sprawę organ I instancji winien mieć na uwadze poważne skutki finansowe (podatkowe) jakie wynikają dla strony jako właścicielki gruntu o powierzchni [...] ha, od którego Wójt Gminy W. zaczął naliczać podatek od nieruchomości, kilkakrotnie wyższy od dotychczasowego. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożyła skarżąca. Wydanemu rozstrzygnięciu postawiła zarzut naruszenia art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 12, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Strona wskazała na opieszałość organu odwoławczego w wydaniu zaskarżonej decyzji, która została wydana po sześciu miesiącach od wyroku sądu administracyjnego. Wskazała także na działanie organu w złej wierze, gdyż jako organ odwoławczy nie jest ograniczony ani ramami odwołania ani ustaleniami organu pierwszej i drugiej instancji. Powinien więc zamiast wydawać kolejną niepotrzebną decyzję zakończyć sprawę w ramach swoich kompetencji, dokonując na podstawie posiadanych dowodów sprostowania powstałych z winy wójta błędów w ewidencji starostwa, co odblokowałoby wydanie prawidłowych decyzji podatkowych za rok 2013 i do [...] kwietnia 2014 r. Skarżąca podała nadto, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. umową sprzedaży – akt notarialny Rep. [...] zbyła sporne działki na rzecz B. R. C. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na okoliczność, iż po zbyciu spornych nieruchomości, skarżącej nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie WINGiK wyjaśnił, iż okoliczność sprzedaży działek nie została przez skarżącą ujawniona w licznej korespondencji kierowanej organu. Dopiero w złożonej skardze fakt ten został wykazany i poparty dołączonym aktem notarialnym (umową sprzedaży). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż przedmiotowa sprawa była przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny w odniesieniu do postanowienia organu odwoławczego odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wskazanym wyżej wyrokiem z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 742/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie WINGiK. Analizując czynności organu odwoławczego i wydane w ich wyniku rozstrzygnięcie Sąd stwierdza, iż organ odwoławczy prawidłowo wykonał wytyczne wynikające w ww. orzeczenia. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że organ II instancji upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie natomiast uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. W sprawie bezsporny jest fakt, że na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2011 r. o zatwierdzeniu projektu gleboznawczej klasyfikacji gruntów, działki skarżącej o nr ewidencyjnym [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha położone w obrębie wsi R., gmina W. zostały przekwalifikowane z gruntów rolnych na tereny zurbanizowane niezabudowane. Poza sporem jest także okoliczność, iż na podstawie umowy sprzedaży – akt notarialny z dnia [...] kwietnia 2012 r., Rep. [...], skarżąca zbyła sporne działki na rzecz B. R. C. oraz fakt, iż okoliczność ta została przez stronę ujawniona dopiero w skardze. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, iż okoliczność zbycia spornych działek przed wydaniem przez organ odwoławczy decyzji ostatecznej w przedmiocie zatwierdzenia projektu gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest istotna z punku widzenia ustalenia stron przedmiotowego postępowania. Wprawdzie ww. okoliczność nie była znana organowi w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji ([...] września 2014 r.), jednak jej ujawnienie w skardze mogło skutkować albo wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. lub też uchyleniem zaskarżonej decyzji w ramach określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. instytucji autokontroli decyzji. Z ww. instrumentów organ odwoławczy nie skorzystał, natomiast w złożonym do Sądu piśmie procesowym – odpowiedź na skargę, zawnioskował o odrzucenie wniesionej przez skarżącą skargi uznając, iż nie przysługuje jej przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Skutkiem jednak takiego działania byłoby pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wadliwej. Ujawniona przez stronę okoliczność powoduje o ocenie Sądu konieczność prawidłowego ustalenia stron postępowania i wyjaśnienia, czy nabywca spornych działek podtrzymuje wniosek skarżącej w odniesieniu do nieprawidłowego przekwalifikowania gruntów z działek rolnych na tereny zurbanizowane niezabudowane, co uprawniałoby organ odwoławczy do dalszego procedowania w sprawie. WINGiK powinien także rozważyć, czy wobec faktu, że wskutek przekwalifikowania działek nastąpiła zmiana ich opodatkowania, skarżącej w dalszym ciągu nie przysługuje legitymacja procesowa w sprawie. W świetle powyższych rozważań, właściwym w ocenie Sądu jest uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a., z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku (pkt 1). O wstrzymaniu wykonania postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt 2), a kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 3).