VIII SA/Wa 12/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu wykonania obowiązku oddala skargę. M. L. (dalej: "skarżąca" lub "zobowiązana") wniosła skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB") z [...] listopada 2017 r. nr [...] którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB") nr [...] z [...] września 2017 r. nakładające na skarżącą jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji [...]WINB nr [...]z [...] kwietnia 2014 r., nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 4,87 m x 12,16 m i wysokości 3,50 m - 4,51 m usytuowanego na działce nr ew. [...]w miejscowości [...], gm. [...]. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia [...]WINB wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332). Zaskarżone postanowienie wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W związku z niewykonaniem przez skarżącą obowiązku wskazanego w ww. decyzji [...]WINB [...]z dnia [...] kwietnia 2014 r., organ I instancji, działając w oparciu o przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1201, dalej: "u.p.e.a."), przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu 8 maja 2017 r. PINB wystawił upomnienie, które zostało doręczone zobowiązanej 10 maja 2017 r. Następnie w dniu [...] czerwca 2017 r. organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], który skutecznie doręczono zobowiązanej 30 czerwca 2017 r. Powyższe skutkowało wszczęciem przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Skarżąca nie wniosła zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jako środka ochrony prawnej w rozumieniu art. 33 § 1 ww. ustawy. Postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2017 r. PINB nałożył na skarżącą jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji [...]WINB Nr [...] z [...]kwietnia 2014 r. Rozstrzygnięcie to [...]WINB uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. Ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem nr [...] z[...]września 2017 r., organ I instancji, działając na podstawie art. 121 § 5, art. 122 oraz art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a., nałożył na skarżącą jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji [...]WINB Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. Przytoczył brzmienie art. 121 § 5 u.p.e.a. Wyjaśnił, że wysokość grzywny wyliczono na podstawie: cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego przypadająca na II (Dz. U. GUS z 24 sierpnia 2017 r., poz. 38) wynosi: 4.014.00 zł -1/5 ceny 1 m2 ww. powierzchni wynosi: 802.80 zł oraz powierzchnia zabudowy obiektu wynosi: 4.87 x 12.16 m = 59.22 m2, co daje iloczyn: 802.80 x 59.22 = [...] zł. We wniesionym zażaleniu skarżąca wniosła o uchylenie wydanego rozstrzygnięcia. Wskazała, że termin rozbiórki upływa z dniem 2 października 2017 r., tymczasem grzywna została nałożona 10 dni przed terminem rozbiórki. Nadto podniosła, że poprzez naruszenia prawa przez sąd administracyjny (postanowienie Sądu zostało nałożone tylko na jednego z dwóch właścicieli) S. L. wystąpił do organów nadzorujących Sąd o zbadanie sprawy, a skarżąca w dniu 26 września 2017 r. wystąpiła do PINB o wydłużenie terminu rozbiórki. [...] WINB wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] listopada 2017 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] września 2017 r. Uzasadniając organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 6 § 1, art. 121 § 5, art. 122 § 2, art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca uchyla się od wykonania nałożonego na nią obowiązku decyzją [...]WINB nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. Powyższe zostało potwierdzone czynnościami kontrolnymi organu I instancji przeprowadzonymi w dniu 19 września 2017 r. oraz materiałem zdjęciowym załączonym do protokołu PINB z czynności kontrolnych przeprowadzonych na ww. działce. Wobec powyższego organ I instancji miał obowiązek nałożenia na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją nr [...] w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że wysokość grzywny została obliczona prawidłowo. Aktualny Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 24 sierpnia 2017 r. przypadający na II kwartał 2017 r. określa wysokość ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, o którym mowa w przepisie art. 121 § 5 u.p.e.a., która wynosi 4.014,00 zł. Powierzchnia budynku, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne wynosi 4,87 m x 12,16 m, tj. 59,22 m2. Według wzoru do obliczania wysokości grzywny, o którym mowa powyżej kwota grzywny wynosi: 59,22 m2 x (4014 * 1/5) = 59,22 x 802,80 = [...] zł. W ocenie organu odwoławczego PINB zasadnie zastosował w przedmiotowej sprawie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, wyjaśniając przy tym przesłanki, jakimi kierował się, ustalając jej wysokość. Podkreślił, że innym poza grzywną środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania w niniejszej sprawie jest zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, na co również wskazał organ I instancji. Zdaniem [...]WINB argumentacja zawarta w zażaleniu pozostaje bez wpływu na jego ocenę. Analiza dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wykazała, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. PINB wydając postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny działał zgodnie z przepisami u.p.e.a. Zauważył, że ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia [...]WINB podniósł, że kwestia wystąpienia przez skarżącą z wnioskami do organów nadzorujących Sąd o zbadanie sprawy nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Z kolei kwestia zmiany terminu rozbiórki jest przedmiotem odrębnego postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja [...]WINB nr [...]jest ostateczna, a zobowiązana obowiązku nie wykonała pomimo nieformalnego wydłużenia terminu na jego wykonanie przez PINB. W aktach sprawy brak jest orzeczeń organów nadrzędnych lub sądów wstrzymujących wykonanie ww. decyzji [...]WINB lub wstrzymujące prowadzenie procedury egzekucyjnej. A zatem organ I instancji nie miał prawnych możliwości wydłużenia terminu na wykonanie obowiązku nałożonego ww. decyzją. Niemniej jednak pomimo nieformalnego jego przedłużenia skarżąca nie podjęła żadnych czynności celem wykonania rozbiórki. W skardze na postanowienie [...]WINB z [...] listopada 2017 r. skarżąca wniosła o jego uchylenie. Podniosła, że jako właścicielka ½ działki i ½ budynku nie może ponosić odpowiedzialności za część nie będącą jej własnością. Zdaniem skarżącej, nałożenie na nią kary zmusza ją do naruszenia prawa wynikającego z Konstytucji RP, która określa, że rozbiórka całości budynku, w tym nałożenie kary za nie rozebranie nie należącej do skarżącej części budynku jest naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Sprawa podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie [...]WINB z [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji nr [...] z [...] września 2017 r., nakładające na skarżącą jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji [...]WINB nr [...] z [...] kwietnia 2014 r., nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 4,87 m x 12,16 m i wysokości 3,50 m - 4,51 m usytuowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Według art. 26 § 4 u.p.e.a., jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak jak w kontrolowanej sprawie), przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.), które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, którego zadaniem jest doprowadzenie do realizacji tychże obowiązków, wynikających z decyzji administracyjnej. Grzywna ta nie ma zatem charakteru sankcji za niewykonanie nałożonych obowiązków, a jedynie ma odpowiednio zmotywować osobę zobowiązaną do ich realizacji (por. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 759/11, publ. LEX nr 1082805). Dopiero w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Przepis art. 119 u.p.e.a. określa, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Wedle art. 121 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 zł (art. 121 § 3 u.p.e.a.). Odmiennie jest uregulowana grzywna w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego w tym zakresie, że jest ona jednorazowa (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Grzywna ta charakteryzuje się nie tylko tym, że jest jednorazowa, ale też tym, iż ma ustalaną w sposób sztywny wysokość, w przeciwieństwie do grzywien przymuszających do wykonania innych obowiązków. Wysokość grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów do obliczenia premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 u.p.e.a.). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony), 2) postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 u.p.e.a.) W myśl art. 122 § 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Analiza materiału dowodowego niniejszej sprawy wskazuje, że przepisy powyższe nie zostały naruszone. PINB upomnieniem z 8 maja 2017 r. wezwał skarżącą do niezwłocznego wykonania obowiązku polegającego na wykonaniu określonych robót budowlanych, a ze względu na niewywiązanie się z nałożonego obowiązku, wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając tytuł wykonawczy. Z uwagi na to, że skarżąca w dalszym ciągu uchylała się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożono nań grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...]zł. Sąd zauważa, że wobec funkcjonowania w obrocie prawym ostatecznej decyzji nakazującej wykonanie rozbiórki spornego budynku, obowiązek ten jest wymagalny i podlega wykonaniu. W sytuacji zaniechania wykonania tego obowiązku dobrowolnie przez skarżącą, organ korzysta z instrumentów prawnych w celu przymuszenia go do jego wykonania, albo zleca wykonanie zastępcze. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia, będące przedmiotem kontrolowanego postanowienia, odpowiada treści art. 121 § 1 u.p.e.a. i nie stanowi naruszenia prawa. Ustalona wysokość grzywny nie budzi wątpliwości. Zasadnie wywiodły organy, że kwota przymusowej grzywny ustalana jest według matematycznego wzoru, określonego w art. 121 § 5 u.p.e.a. Grzywna ta stanowi więc iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia w komunikacie Prezesa GUS z 24 sierpnia 2017 r. cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2017 r. wynosiła 4.014 zł. Powierzchnia spornego budynku wynosi 59,22 m2 (4,87 m x 12,16 m). Według wzoru określonego wyżej, kwota grzywny wynosi [...] zł [59,22m2 x (4014 x 1/5) = 59,22 x 802,80]. Wysokość grzywny nie jest więc dowolna, a uzasadnienie kontrolowanego postanowienia dostatecznie wyjaśnia motywy jej nałożenia. Zaskarżone postanowienie odpowiada również wymogom art. 122 § 2 u.p.e.a. Sąd zauważa, że kontrolowane postępowanie dotyczyło zgodności z prawem postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a zatem tego, czy organ miał podstawy do stwierdzenia niewykonania przez skarżącą obowiązku wynikającego z decyzji [...]WINB z [...] kwietnia 2014 r., która tylko na skarżącą ten obowiązek nałożyła. Decyzja ta została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 8 grudnia 2014 r. sygn. akt. VIII SA/Wa 608/14 oddalił skargę M. L. na opisaną powyżej decyzję [...]WINB z [...] kwietnia 2014 r. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 stycznia 2017 r. sygn. akt. II OSK 904/15 oddalił skargę kasacyjną. W świetle powyższego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, że na skarżącą został nałożony obowiązek rozebrania części budynku nie należącego do niej, co w konsekwencji spowodowało niesłuszne nałożenie na grzywny. Brak jest też okoliczności świadczących o naruszeniu prawa własności wynikającego z przepisów Konstytucji RP. Istotą sprawy było nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej, a dotyczącego nakazu rozbiórki budynku gospodarczego i taki zakres sprawy był rozpatrywany przez organy obu instancji. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.