VIII SA/Wa 12/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 7 lutego 2024 r. sprzeciwu [...] "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy") z 13 listopada 2023 r. nr [...] na podstawie której ww. organ działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Grupy Producentów Owoców i Warzyw "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w T. D. (dalej: "Spółka", "strona", "Grupa") od decyzji Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "organ I Instancji", "Dyrektor ARMiR") z 2 lipca 2021 r. nr [...] wydanej w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją nr [...] z dnia 16 października 2013 r. Dyrektor ARiMR, po rozpoznaniu wniosku z 15 lipca 2013 r., przyznał Grupie pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 407 400,00 zł oraz pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 2 316 569,27 zł, tj. w łącznej kwocie 2 723 969,27 zł. Postanowieniem z 30 marca 2016 r. organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją nr [...] o przyznaniu Grupie pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw za okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r., tj. za I półrocze 4 roku realizacji PDU. Decyzją nr [...] z 6 września 2016 r. Dyrektor ARiMR uchylił ostateczną decyzję nr [...] z 16 października 2013 r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. oraz: - przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 2 155 680,77 zł, - odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 80 444,25 zł oraz - dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 80 444,25 zł. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Prezes ARiMR decyzją nr [...] z 6 lutego 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 391/17 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR z 6 lutego 2017 r. Prezes ARiMR w dniu 12 sierpnia 2019 r. wydał decyzję nr [...], na mocy, której: - uchylił w całości decyzję Dyrektora ARiMR nr [...] z dnia 6 września 2016 r., - uchylił decyzję Dyrektora ARiMR nr [...] z 16 października 2013 r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., tj. za I półrocze 4 roku realizacji PDU w wysokości 2 316 569,27 zł., - oraz zawiesił przyznanie pomocy finansowej w wysokości 2 316 569,27 zł na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. Wyrokiem z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 764/19, WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR nr [...] z 12 sierpnia 2019 r. Na ww. orzeczenie Prezes ARiMR złożył skargę kasacyjną do NSA. Zawiadomieniem z 11 czerwca 2021 r. Dyrektor ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia Grupie kwoty nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na mocy decyzji nr [...] z 16 października 2013 r. Decyzją z 2 lipca 2021 r. nr [...] Dyrektor ARiMR ustalił Grupie kwotę nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw, w łącznej wysokości 2 723 969,27 zł uzyskanych na mocy decyzji nr [...] z 16 października 2013 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r., tj. za I półrocze 4 roku realizacji PDU wraz z odsetkami liczonymi zgodnie z art. 67 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz. Urz. UE L 138 z 25.05.2017, s. 4, ze zm.) od dnia 30 lipca 2012 r. do dnia zapłaty, o stawce 3,25 %. Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji, uzupełnione w dniu 2 listopada 2021r. wraz z wnioskami dowodowymi. Jednocześnie wniosła o zawieszenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na braki w składzie organów spółki, co skutkuje niemożnością prowadzenia przez Grupę swoich spraw, w tym udziału w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji Dyrektora ARiMR z 2 lipca 2021 r. Do pisma dołączyła dokumentację potwierdzającą rezygnację członka zarządu i prokurenta z pełnionych funkcji, a także protokół z Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników, z którego wynika, że nie wybrano nowych członków zarządu. Postanowieniem z 22 grudnia 2021 r., nr [...] Prezes ARiMR zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone w sprawie odwołania Grupy z 26 lipca 2021 r. od decyzji nr [...] z 2 lipca 2021 r. Postanowieniem z 22 września 2022 r., sygn. akt [...] Ns-Rej.KRS [...], Sąd Rejonowy L. – W. w L.z siedzibą w Ś. oddalił wniosek Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o ustanowienie dla [...] Sp. z o.o. kuratora. Postanowieniem nr [...] 30 września 2022 r. Prezes ARiMR podjął zawieszone z urzędu postępowanie odwoławcze. Strona uzupełniła braki formalne w postaci podpisania pisma z 2 lipca 2021r., jak i dodatkowo pismem z 22 grudnia 2022 r. uzupełniła wniesione odwołanie. Jednocześnie wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego (odwoławczego) do czasu rozstrzygnięcia przez NSA skargi kasacyjnej Prezesa ARiMR. Postanowieniem nr [...] z 5 stycznia 2023 r., Prezes ARiMR odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego. Strona w dniu 24 marca 2023 r. złożyła kolejne uzupełnienie odwołania z 26 lipca 2021 r. o nowy zarzut oraz nowe orzecznictwo dotyczące przedawnienia. W dniu 20 kwietnia 2023 r. do Prezesa ARiMR wpłynęły kolejne wnioski dowodowe, zaś w dniu 5 maja 2023 r. strona złożyła wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na braki w składzie organów spółki. Postanowieniem z 16 czerwca 2023 r., Prezes ARiMR zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone w sprawie odwołania Grupy od decyzji z 2 lipca 2021 r., które to postępowanie następnie podjął postanowieniem z 28 września 2023 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a., Prezes ARiMR przytoczył jego brzmienie, uznając że wystąpiły przesłanki do jego zastosowania, gdyż organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych do rozpatrzenia sprawy. Przypomniał, że decyzja Dyrektora ARiMR z 2 lipca 2021 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w łącznej wysokości 2.723.969,27 zł, od której wniesiono odwołanie, została oparta m.in. na przepisach art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z 23.12.1995, str. 1) oraz art. 145 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15.06.2011, s. 1, ze zm.). Wskazał, że uzasadnieniu ww. decyzji jednoznacznie stwierdzono, że Spółka stworzyła sztuczne warunki, które doprowadziły otrzymania zawyżonego wsparcia finansowego w ramach pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw. Na poparcie tej tezy wskazano na powiązania rodzinne pomiędzy Spółką, a dostawcami urządzeń i maszyn, które pozwoliły na stworzenie systemu zawyżania cen tych urządzeń i maszyn będących przedmiotem wniosku o przyznanie pomocy finansowej za okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. co skutkowało ostatecznie wypłaceniem kwoty pomocy wyższej aniżeli należna Grupie pomoc finansowa, na podstawie decyzji z 16 października 2013 r., nr [...]. Organ odwoławczy zauważył, że przyczyną wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranych płatności były popełnione nieprawidłowości. W związku z tym niezależnie od postępowania administracyjnego dowody tych nieprawidłowości zostały zgromadzone w toku postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Regionalną w W. wszczętego postanowieniem z 5 maja 2017 r., sygn. akt [...], śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r. w W. przy ul. [...] do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż 21 302 659,77 zł, poprzez przedłożenie w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. przez m.in. Grupę Producentów Owoców i Warzyw "[...]" Sp. z o.o. nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania z środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W.w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych w konsekwencji, w wyniku czego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż 21 302 659,77 zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 kk w zw. z art. 294 § 1 kk w zb. z art. 297 § 1 kk w zw. 11 § 2 kk. Postanowieniem z 9 listopada 2020 r. wyłączono do odrębnego postępowania, sygn. akt [...], materiały przeciwko P. K.-L.oraz K.L., tj. członkom Grupy. Prezes ARiMR wyjaśnił, że postępowanie o sygn. akt RP I Ds. [...] zakończyło się złożeniem w dniu 26 lutego 2021 r. przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej delegowanego do Prokuratury Regionalnej w W. aktu oskarżenia przeciwko ww. członkom Grupy, tj. P. K.-L.oraz K.L.. W dalszej części uzasadnienia decyzji z 13 listopada 2023 r. Prezes ARiMR podniósł, że we wniosku za okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. Grupa wnioskowała o przyznanie pomocy finansowej na zakup urządzeń, maszyn i pojazdów zakupionych na podstawie faktur, w tym: nr [...] z 28 czerwca 2013 r., nr [...] z 28 czerwca 2013 r., nr [...]z 8 maja 2013 r. oraz nr [...] z 28 czerwca 2013 r., szczegółowo opisując kto był ich wystawcą, jakiego zakupu dotyczyły, na jaką kwoty opiewały oraz jakie były w stosunku do ww. faktur ustalenia Prokuratury. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenia organu I instancji, skutkujące ostatecznie stwierdzeniem stworzenia przez Grupę sztucznych warunków, a co za tym idzie koniecznością zwrotu całości dofinansowania przyznanego decyzją nr [...] z 16 października 2013 r., dotyczyły jedynie 8 z 24 zrealizowanych w I półroczu 4 roku realizacji PDU urządzeń nabytych w okresie, którego dotyczył złożony wniosek o przyznanie pomocy finansowej maszyn i urządzeń. Dalej zauważył, że z załącznika nr W-1. 4_20 Wykaz faktur i rachunków potwierdzających wartość poniesionych kwalifikowanych kosztów Inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w okresie od 01/01/2013 do 30/06/2013 stanowiącego integralną część wniosku o przyznanie pomocy finansowej wynika, że Grupa nabyła/zrealizowała w przedmiotowym okresie 23 inwestycje. Zakwestionowana przez organ I instancji wartość inwestycji dotyczy 9 inwestycji, ujętych na 4 fakturach, z których to, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego oraz złożonych przez Grupę na etapie postępowania odwoławczego dowodów, wątpliwości dotyczą inwestycji posiadającej wśród nich najwyższą wartość, a mianowicie zakup Linii tnąco-pakującej Typ-KRONEN rok produkcji 2008, do czego Prezes ARiMR szczegółowo się odniósł w dalszej części uzasadnienia. Wywiódł, że brak ustaleń w zakresie zawyżania wartości nabywanych maszyn/urządzeń w trakcie realizacji przez Grupę innych inwestycji zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pomocy finansowej z 15 lipca 2013 r., czy też analogicznych działań Grupy w pozostałych okresach jej działalności jako wstępnie uznana grupa producentów owoców i warzyw wzbudza wątpliwości, w opinii Prezesa ARiMR, że w sprawie niniejszej doszło do stworzenia przez Grupę sztucznych warunków, których konsekwencją jest zwrot całkowitej wypłaconej w dniu 5 listopada 2013 r. kwoty pomocy finansowej. Na poparcie powyższego stanowiska Prezes ARiMR przytoczył pogląd zawarty w wyroku NSA z 17 sierpnia 2022 r. I GSK 2767/18. Prezes ARiMR powołał się na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartą w przytoczonym art. 15 k.p.a., podnosząc, że zasadą jest skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego, zaś organ drugiej instancji jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Zwrócił również uwagę na treść art. 136 k.p.a., cytując również orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Mając na uwadze wątpliwości odnośnie wykazania w decyzji organu I instancji okoliczności przemawiających za przyjęciem, że w sprawie doszło do sztucznego stworzenia warunków do uzyskania pomocy finansowej oraz odnośnie kategorycznego odrzucenia możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów sankcjonujących zawyżone koszty poniesione przez Grupę na zakup inwestycji wskazanych we wniosku o przyznanie pomocy finansowej, to jest w oparciu o inne przepis prawa materialnego niż zastosował organ I instancji w przedmiotowej sprawie Uznał, że zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stwierdził zatem, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych do rozpatrzenia sprawy oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, z uwagi na fakt, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, rzetelne ustalenie stanu faktycznego mają istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków), uzasadnione jest zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Prezes ARiMR wskazał jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Na powyższą decyzję Prezesa ARiMR z 13 listopada 2023 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pismem z 12 grudnia 2023 r., złożyła Spółka, wnosząc o jej uchylenie. Autor sprzeciwu ww. decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: błędne zastosowanie art. 138 § 2 w zw. z błędnym niezastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z błędnym zastosowaniem art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej "rozporządzenie 2988/95") w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR z 9 maja 2008 r., poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania i konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uzasadnia rozstrzygnięcie z art. 138 § 2 k.p.a. zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo że należność ustalona decyzją organu I instancji, (zwana dalej "Roszczeniem"), przedawniła się z mocy prawa, z następujących powodów faktycznych i prawnych: 1) od daty powstania nieprawidłowości (5.XI.2013) do chwili wydania decyzji przez organ II instancji (13.XI.2023) upłynęło ponad 10 lat; 2) zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia 2988/95 upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; 3) zgodnie z przywołanym w uzasadnieniu zarzutu orzecznictwem tut. Sądu oraz najnowszym wyrokiem NSA z 22 listopada 2023 r., I GSK 455/23 wydanymi w analogicznych sprawach dotyczących należności wobec ARiMR o zwrot pomocy finansowej przyznanej wstępnie uznanym grupom producentów owoców i warzyw, do należności tych stosuje się art. 3 ust. 1. akapit 4, tj. ulegają one przedawnieniu po upływie maksymalnego, 8 letniego terminu dochodzenia; 4) także zgodnie z orzecznictwem NSA, w tym z kwietnia 2023 r. oraz orzecznictwem innych sądów administracyjnych - przywołanym w uzasadnieniu zarzutu, do programów wieloletnich stosuje się art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia 2988/95; 5) w orzecznictwie NSA oraz w orzecznictwie tut. Sądu wydanym na gruncie analogicznych spraw - przywołanym w uzasadnieniu zarzutu przyjmuje się, że do przerwania biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 nie wystarczy doręczenie decyzji organu wydanej w pierwszej instancji, lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka szczegółowo odniosła się do wskazanych powyżej zarzutów, jednocześnie przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, cytując m.in. obszerne fragmenty wyroku WSA w Warszawie z 22 grudnia 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 800/22. Zdaniem strony, organ II instancji w zaskarżonej decyzji nie tylko nie wziął pod uwagę przedawnienia się Roszczenia, ale i nie wziął pod uwagę, że na podstawie art. 140 k.p.a. do postępowania odwoławczego stosuje się m.in. art. 105 § 1 k.p.a. Co za tym idzie, także na etapie postępowania odwoławczego postępowanie administracyjne może stać się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w takim przypadku organ II instancji jest obowiązany uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie. Ponadto Spółka wskazała, że przedawnienie się należności będącej przedmiotem postępowania administracyjnego organ jest obowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, jako element subsumpcji stanu faktycznego z przepisami prawa materialnego regulującymi terminy przedawnienia się. Podkreśliła także, że Prezesowi ARiMR w chwili wydania zaskarżonej decyzji znane było już orzecznictwo Sądu wskazane w sprzeciwie, a zatem mógł i powinien był wziąć pod uwagę przedawnienie z urzędu. Organ odwoławczy, w piśmie przekazującym sprzeciw (pismo z 29 grudnia 2023 r.), nie odniósł się do zarzutów sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się zasadny. Zgodnie z treścią art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej jest znacznie uproszczone w porównaniu do typowego postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest skarga. W postępowaniu tym nie biorą bowiem udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to same braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powołany powyżej art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dodać należy, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., uznał, że "w związku z powzięciem wątpliwości odnośnie wykazania przez organ I instancji w decyzji 2 lipca 2021r. okoliczności przemawiających za przyjęciem, że w sprawie doszło do sztucznego stworzenia warunków do uzyskania pomocy finansowej oraz odnośnie kategorycznego odrzucenia możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów sankcjonujących zawyżone koszty poniesione przez Grupę na zakup inwestycji wskazanych we wniosku o przyznanie pomocy finansowej, to jest w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż zastosował organ I instancji, w przedmiotowej sprawie, zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji". W związku z czym, organ odwoławczy wskazał na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodził przypadek, aby organ odwoławczy był zmuszany zastosować przepis art. 138 § 2 k.p.a. Otóż organ odwoławczy nie zakwestionował prawidłowości dokonanych przez organ I instancji ustaleń faktycznych w sprawie. Wskazał jedynie, że nieprawidłowości dotyczące 8 z 24 zrealizowanych w I półroczu 4 roku realizacji PDU ujętych na 3 przedstawionych do refundacji fakturach, jak i na brak ustaleń w zakresie zawyżania wartości nabywanych maszyn/urządzeń w trakcie realizacji przez Grupę innych inwestycji zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pomocy finansowej z dnia 15 lipca 2013 r., czy też analogicznych działań Grupy w pozostałych okresach jej działalności jako wstępnie uznana grupa producentów owoców i warzyw. To z kolei wzbudziło wątpliwości Prezesa ARiMR, czy w niniejszej sprawie doszło do stworzenia przez Grupę sztucznych warunków, których konsekwencją jest zwrot całkowitej wypłaconej kwoty pomocy finansowej. Z kolei przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Prezes ARiMR nakazał Dyrektorowi ARiMR dokonanie całościowej oceny wszystkich dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, a w szczególności ponownej ocenie sprawy pod kątem spełnienia przesłanek wynikających z art. 4 ust. 3 Rady (WE) nr 2988/95, zaś w przypadku braku podstaw zastosowania w sprawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, nakazał organowi I instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego związanego z ustaleniem realizacji przez Grupę celu polegającego na wydatkowaniu środków zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności, oraz w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, wskazując na art. 27 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 1605/2002 z 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE L 248 z 16.09.2002, str. 1), art. 30 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, EURATOM) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. UE L 298 z 16.10.2012, str.1) oraz art. 30 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634). Sąd rozpoznając sprzeciw uznał, że organ odwoławczy odniósł się w decyzji z 13 listopada 2023 r. wyłącznie do kwestii merytorycznych. Na podstawie posiadanych akt sprawy, uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu I instancji, treści odwołania Spółki i ewentualnie przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie (art. 136 k.p.a.), jeżeli byłoby to konieczne, mógł dokonać merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR. Oznacza to, że uchylenie decyzji organu I instancji z 2 lipca 2021r. w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., było nieprawidłowe i stanowiło jedynie niepotrzebne wydłużenie postępowania administracyjnego. Sąd zauważa, że w sprawie której przedmiotem jest sprzeciw od decyzji kasatoryjnej sąd administracyjny nie może dokonywać merytorycznej oceny w sprawie, w tym także, czy należność ustalona decyzją organu I instancji przedawniła się na podstawie art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, co podniesiono w uzasadnieniu sprzeciwu, a także wskazywano w uzupełnieniu odwołania z 2 listopada 2021 r., do czego Prezes ARiMR w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji z 13 listopada 2023 r. Sąd za uzasadniony uznał zatem zawarty w sprzeciwie zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie odwołanie Prezes ARiMR zastosuje się do przedstawionej wyżej oceny prawnej i przede wszystkim zbada, czy należność ustalona decyzją organu I instancji przedawniła się na podstawie m.in. wskazywanego przez Spółkę art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, mając na względzie aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie wskazywane również w sprzeciwie. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do przepisu art. 64d § 1 p.p.s.a.