VIII SA/Wa 120/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant starszy referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Powiatu w L. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego stwierdza nieważność § 3 ust. 3, § 6 ust. 2 oraz § 9 w części obejmującej sformułowanie "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2017 roku" zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu w Lipsku, działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6 i art. 12 pkt 7 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 995; dalej: "u.s.p.") oraz art. 40 ust. 3 i 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222; dalej: "u.d.p."), 19 czerwca 2018 r. podjęła uchwałę (nr XLVIII/233/2018) w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu. Powyższa uchwała zapadła w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej jako "Sąd" lub "WSA") z 29 listopada 2018 r., VIII SA/Wa 503/18; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), który stwierdził nieważność uprzednio wydanej uchwały Rady Powiatu o tożsamej treści z powodu braku jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Sąd stwierdził nadto, że Rada Powiatu przekroczyła delegację ustawową zawartą w treści art. 40 ust. 8 u.d.p. Pismem z 4 stycznia 2019 r. Prokurator Rejonowy w Lipsku (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do WSA skargę na opisaną wyżej uchwałę nr XLVIII/233/2018. Wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 3 ust. 3, § 6 ust. 2 i § 9 od fragmentu: "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2017 roku", autor skargi postawił zarzuty naruszenia przepisów: - art. 2, art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1868; dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych") poprzez nadanie zaskarżonej uchwale nakładającej obowiązki na jej adresatów "wstecznej mocy obowiązującej" od 1 stycznia 2017 r. bez podania przekonującego prawnego i faktycznego uzasadnienia zastosowania takiego zabiegu; - art. 40 ust. 8 u.d.p. poprzez wskazanie w § 3 ust. 3 i § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały sposobu obliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, gdy z upoważnienia ustawowego zawartego w powyższym przepisie wynika uprawnienie dla rady powiatu do określenia jedynie wysokości stawek opłaty. Skarżący podniósł w uzasadnieniu swojego stanowiska, że nie budzi wątpliwości, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Podejmując uchwałę Rada Powiatu w Lipsku postanowiła usunąć, dostrzeżony przez Sąd w wyroku z 29 listopada 2018 r. brak ogłoszenia uchwały, wprowadzając uchwałę o tożsamej treści i dokonując właściwego ogłoszenia aktu prawa miejscowego. Jednak w § 9 nadała moc obowiązującą uchwały od 1 stycznia 2017 r., tj. w sposób, który jest sprzeczny z treścią art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Prokurator zauważył, że przepisy te nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, lecz wyłącznie w przypadku, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Tymczasem w opisanej sytuacji przyjęcie zaskarżonej uchwały o wstecznej mocy obowiązującej z uwagi na jej charakter nie daje się pogodzić z tymi zasadami (por. wyrok NSA z 19 listopada 2010 r., sygn. II FSK 1272/09). Podkreślił nadto, że organ uchwałodawczy nie podjął prób przekonującego prawnego i faktycznego uzasadnienia ewentualnego zastosowania rozwiązania przewidzianego w treści powołanego wyżej art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Nie uzasadnił konieczności zastosowania wstecznego działania skutków uchwały przy wejściu w życie przedmiotowej uchwały. W przepisach stanowiących podstawę prawną uchwały w ogóle nie odwołano się do normy wyrażonej w art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Rada Powiatu nie dokonała przy tym jakiejkolwiek analizy sytuacji adresatów uchwały. Taki sposób procedowania nie dość, że narusza zasady prawidłowej legislacji i niedziałania prawa wstecz, to podważa zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa (por. np. wyroki: WSA w Warszawie z 16 lutego 2016 r., sygn. III SA/Wa 1390/15 oraz WSA w Kielcach z 12 kwietnia 2012 roku, sygn. I SA/Ke 109/12). Prokurator rozwinął także swoje stanowisko dotyczące przekroczenia przez organ delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 8 u.d.p. Stwierdził, że do zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego znajdują zastosowanie przepisy § 115 oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) wprowadzające nakaz umieszczenia w akcie prawa miejscowego tylko przepisów regulujących sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym) i zakaz powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Odpowiadając na skargę, Rada Powiatu w Lipsku wniosła o jej oddalenie. Uznała, że w sprawie wystąpiły okoliczności powodujące konieczność wydania zaskarżonej uchwały (usunięcie luki prawnej w obowiązującym prawie miejscowym), która nie narusza wskazanych przez Prokuratora przepisów prawa. Zdaniem Rady Powiatu, mimo określenia wstecznej mocy jej obowiązywania, uchwała będzie realizowała zasady demokratycznego państwa prawa (art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Rada Powiatu nie przekroczyła nadto delegacji ustawowej do jej wydania we wskazanym przez Prokuratora zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "uppsa"), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 u.s.p., w świetle którego nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie wskazał rodzaju naruszenia prawa, które skutkowałoby zastosowaniem tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.p., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 u.s.p.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS z 1996 r., nr 3, poz. 90; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06, CBOSA; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.p. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kpa. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 uppsa, prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z art. 52 § 1 uppsa, obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia służących w postępowaniu przed organem jest wyłączony, jeśli skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, iż w § 3 ust. 3, § 6 ust. 2 oraz § 9 w części obejmującej sformułowanie "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2017 r.", uchwała ta istotnie narusza prawo. Rada Powiatu w Lipsku uchwalając zaskarżoną uchwałę ponownie dopuściła się przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 8 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Z tego wyraźnego upoważnienia ustawowego wynika uprawnienie dla Rady do określenia jedynie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. W zaskarżonym akcie organ dokonał jednak ponadto wskazania sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego, stwierdzając m. in. w § 6 ust. 2 uchwały, że (...) zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Nadto w § 3 ust. 3 uchwały wskazano roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 i 2 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (zob. powołany na wstępie wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 503/18, CBOSA). Zdaniem Sądu, w tym zakresie uchwała została podjęta z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 8 u.d.p., a także z naruszeniem zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 94, a zatem uchwała ta we wskazanych zapisach jest sprzeczna z prawem w sposób istotny. Uzasadniając stwierdzenie nieważności § 9 uchwały we wskazanym wyżej zakresie (w części obejmującej sformułowanie "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2017 r.") zauważyć należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 88 stanowi, iż warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.). Stosownie do art. 4 tej ustawy, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące i ogłaszane w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy; w uzasadnionych przypadkach, akty normatywne z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (ust. 1 i ust. 2). Zgodnie zaś z art. 5, przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Z powołanych przepisów wynika, że zasadą jest, iż akty normatywne wchodzą w życie po upływie czternastu dni od ich ogłoszenia. Możliwe jest nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej – ale tylko wówczas, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W tym kontekście powołać należy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 września 2000 r., sygn. akt K 26/99 (OTK 2000 Nr 6, poz. 186), w którym uznano, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów. W takim przypadku jednak bezwzględnym obowiązkiem organów jest podanie faktycznego i prawnego uzasadnienia, że pomimo działania wstecz aktu normatywnego będzie on realizował zasady demokratycznego państwa prawa. Przenosząc treść tych wywodów na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że Rada Powiatu nie sprostała ww. obowiązkowi, tj. nie wykazała, że podejmując zaskarżoną uchwałę działała w interesie obywateli i realizowała wskazane wyżej zasady demokratycznego państwa prawa. Oceny tej nie zmienia wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko, że uchwała porządkuje "lukę prawną" wskutek zaniechania jej uprzedniego ogłoszenia we właściwym dzienniku urzędowym oraz, że w rzeczywistości określone uprzednio stawki opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu pozostały niezmienione, a sytuacja prawna jej adresatów także się nie zmieniła i Rada znalazła się w sytuacji nadzwyczajnej powodującej konieczność podjęcia zaskarżonego aktu. Sąd nie aprobuje takiego stanowiska. W momencie podejmowania uchwały organ wprowadzając postanowienia § 9 winien bowiem ocenić ten zapis przez pryzmat warunków określanych w art. 5 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych. Ocena ta powinna wynikać z uzasadnienia. Organ również i w tej kwestii uzasadnienia jednak zaniechał. Mając zaś na uwadze, że zaskarżona uchwała nakłada na adresatów obowiązek regulowania opisanych wyżej opłat, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Rady, że wprowadzone przepisy nie pogarszają sytuacji prawnej ich adresatów, skoro Rada nie przedstawiła w uzasadnieniu uchwały stosownych rozważań w tym zakresie. Rozważań tych zabrakło także w odpowiedzi na skargę. Dodać warto, że punktem odniesienia nie może być uchwała nr XXVI/130/2016 z 26 października 2016 r., której nieważność w całości stwierdził Sąd, gdyż uchwała ta nie weszła do obrotu prawnego. Przyjąć zatem należy, że Rada Powiatu nie wykazała możliwości zastosowania art. 5 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Rację ma tym samym Prokurator, że Rada nie uzasadniła swojego stanowiska w zakresie zastosowania w omawianym przypadku treści art. 5 powołanej wyżej ustawy. Mając na uwadze powyższe należało orzec, jak w sentencji wyroku.