VIII SA/Wa 121/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Iwona Owsińska –Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy B. 1. stwierdza nieważność § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 w części obejmującej słowo "drobne", § 15 ust. 4 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w G. jest uchwała nr [...] Rady Gminy w B. z 11 maja 2020r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B.. Prokurator uchwale tej zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie: 1. art. 4 ust. 2 ustawy 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. 2021.888 t.j.) w zw. z art. 18 ust.2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 cyt. ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie w § 15 ust.4 pkt 1 regulaminu sytuacji w których dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w ustawie o ochronie zwierząt; 2. art. 4 ust. 2 ustawy 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. 2021.888 t.j.) i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez nałożenie w § 5 ust. 2 obowiązku posypywania chodnika piaskiem lub innym materiałem w celu zlikwidowania jego śliskości; 3. art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 6 ust. 2 poprzez ograniczenie napraw pojazdów samochodowych wyłącznie do drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacja pojazdu, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c dopuszcza możliwość określenia wymagań w zakresie napraw poza warsztatami naprawczymi pojazdów samochodowych w całości; 4. art. 4 ust. 2 ustawy 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. 2021.888 t.j.) w zw. z art. 18 ust.2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego wprowadzenie w § 16 regulaminu bezwzględnego zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych terenach, podczas gdy organ nie posiada kompetencji do formułowania zakazów. Stawiając powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu wskazał m.in., że przedmiotowa uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wskazał, że w art.4 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawarte są obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów tego przepisu. Rada Gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odpowiadając na skargę Rada Gminy w B. wniosła o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga prokuratora jest w części zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1)wymagań w zakresie: a)selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b)selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży, c)uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d)mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2)rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a)średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b)liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a)utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3)częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4)(uchylony); 5)innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6)obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7)wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8)wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. 2a. Rada gminy może w regulaminie: 1)wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów; 2)postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne; 3)określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące; 4)określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady; 5)określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13, publ. CBOSA). Podkreślić należy, że przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej zauważyć trzeba, że zapis § 5 ust. 2 regulaminu został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Porównując art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. należy zauważyć, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. mówi o "części nieruchomości", a art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. mówi o chodniku położonym "wzdłuż nieruchomości" stanowiącym "wydzieloną część drogi publicznej". Ze stwierdzenia, że chodnik jest położony "wzdłuż" nieruchomości i jest "częścią drogi publicznej" wynika, że jest on położony poza terenem danej nieruchomości. Porównywane przepisy dotyczą zatem dwóch różnych terenów: art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) dotyczy terenu w obrębie granic nieruchomości danego właściciela, a art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. odnosi się do terenu poza granicami nieruchomości danego właściciela. Realizując normę kompetencyjną z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c) u.c.p.g. prawodawca lokalny nie może sugerować się treścią art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wypowiada się odnośnie drogi publicznej i chodnika stanowiącego część tej drogi publicznej. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. nie mówi natomiast o drogach publicznych (tj. o nieruchomościach będących własnością Skarbu Państwa lub poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego o ściśle określonym przeznaczeniu), ale o "częściach nieruchomości służących do użytku publicznego", a więc o częściach nieruchomości bez rozróżnienia czyją są własnością i jaką funkcję pełnią (np. drogi wewnętrznej, skweru, placu, placu zabaw). Cechą wspólną "części nieruchomości" o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. jest jedynie to, że służą one do użytku publicznego. Taka możliwość tj. udostępnienie części danej nieruchomości do użytku publicznego może zaistnieć zarówno w przypadku nieruchomości będących własnością publiczną, jak tez będących nieruchomością prywatną (np. plac przy prywatnym centrum handlowym czy prywatnej szkole). Wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że zakres upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. nie obejmuje kwestii uregulowanych w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Odnośnie obowiązków właściciela nieruchomości odnoszących się do leżącego poza jego nieruchomością, ale wzdłuż tej nieruchomości chodnika stanowiącego część drogi publicznej ustawodawca wypowiedział się w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. i w tym zakresie nie upoważnił rady gminy do wydania aktu podustawowego. Z powyższych względów Sąd uznał, że § 5 ust. 2 regulaminu zostały wydane bez stosownej podstawy w upoważnieniu ustawowym. W konsekwencji należało stwierdzić nieważność tej części zaskarżonej uchwały jako istotnie naruszającej prawo. Za uzasadniony Sąd uznał zarzut skargi dotyczący zapisu zawartego w § 6 ust. 2 regulaminu w zakresie dotyczącym drobnych napraw pojazdów prowadzący do naruszenia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., ograniczając przy tym zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18, LEX nr 2612314, wyrok WSA w Gdańsku z 11 grudnia 2019 r., II SA/Gd 383/19, LEX nr 2754282, a także wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2873/15, LEX nr 2379360). Ponadto sformułowanie "drobne naprawy" również jest niedookreślone, co narusza - sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej - wymóg precyzji tekstu aktu normatywnego i może nasuwać wątpliwości interpretacyjne. Zasadnym, w ocenie Sądu jest też zarzut dotyczący § 15 ust. 4 regulaminu, w myśl którego "do obowiązków właścicieli psów należy zwalnianie psów ze smyczy wyłącznie w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania bezpośredniej i pełnej kontroli nad ich zachowaniem". Uregulowanie to stanowi powtórzenie art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zgodnie z którym "zabrania się puszczania psów bez możliwości kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikacje właściciela lub opiekuna" i stanowi jego nieuprawnioną, częściową modyfikację. Dodatkowo wskazać należy, że sformułowanie pełna kontrola jest pojęciem nieprecyzyjnym, nieostrym i może nasuwać wątpliwości interpretacyjne. Za nieuzasadniony Sąd uznał zaś zarzut skargi dotyczący zapisu zawartego w § 16 regulaminu, zgodnie z którym ustawodawca lokalny określił wymagania odnośnie utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Zapis ten stanowi realizację upoważnienia rady gminy wyrażonego w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Wbrew stanowisku Prokuratora o braku podstaw prawnych do formułowania w regulaminie zakazów wprowadzania zwierząt na określone tereny, a jedynie ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi rada miała delegację do sformułowania zakazu, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach o czym wprost stanowi cytowany przepis. Zatem zawarty w § 16 16 ust. 1 zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich obowiązujący w sąsiedztwie: zwartych terenów zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej, centrów handlowych, hoteli oraz stref przemysłowych znajduje oparcie w delegacji ustawowej. Zauważyć też trzeba, że kontrolowany w § 16 regulaminu zapis dotyczy zwierząt gospodarskich a nie domowych o których mówi w uzasadnieniu skargi Prokurator. Zatem w tym zakresie skargę jako nieuzasadnioną Sąd oddalił. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 w części obejmującej słowo "drobne" i § 15 ust. 4 zaskarżonej Uchwały. W pozostałej części Sąd skargę oddalił jako niezasadną - art. 151 p.p.s.a.