VIII SA/Wa 1213/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w R. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] im. [...] w R. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nadającej tytuł zawodowy licencjata 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora Uniwersytetu [...] im. [...] w R. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 1.1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. (sygn. akt [...]), po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek W. W. (dalej: także jako "Uczestnik" lub "Strona"), Rektor Uniwersytetu [...] im. [...] w R. (dalej: "Organ" lub "Rektor") utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2014 r. (sygn. akt [...]). Przedmiotem tych decyzji było stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Egzaminacyjnej Wydziału [...] Politechniki [...] im. [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., nadającej W.W. tytuł zawodowy licencjata (nr albumu studenta [...]), na podstawie której wydano Uczestnikowi dyplom licencjata Wydziału [...] Politechniki [...] im. [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Jako podstawę prawną decyzji Rektor wskazał przepisy art. 193 w związku z art. 207 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 572; dalej: "p.s.w.") oraz art. 156 § 1 pkt 7, art. 157 § 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."). 2. Stan faktyczny. 2.1. Rektor przyjął, że podstawę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji nadającej Uczestnikowi tytuł zawodowy licencjata stanowił prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w R. [...] Wydział Karny (dalej: "Sąd Rejonowy" lub "Sąd Karny") z dnia [...] stycznia 2013 r. ([...]). Sąd ten uznał W. W. za winnego popełnienia przestępstwa z art. 272 k.k. poprzez podstępne wprowadzenie w błąd członków komisji egzaminacyjnej Wydziału [...] Politechniki [...] w ten sposób, że podczas egzaminu dyplomowego posłużył się jako swoją pracą przygotowaną i wykonaną przez inną osobę, wyłudzając w ten sposób poświadczenie nieprawdy w postaci przyznania tytułu zawodowego licencjata. Organ wskazał, iż jest związany ustaleniami Sądu Karnego. Wywiódł, że została spełniona przesłanka przewidziana w art. 193 p.s.w., gdyż Strona przypisała sobie autorstwo cudzego utworu i jako własną przedstawiła pracę dyplomową wykonaną przez inną osobę. Konkludując Rektor uznał, że decyzja przyznająca stronie tytuł zawodowy licencjata, której podstawę wydania stanowiła przedmiotowa praca, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zdaniem organu, spełniona została przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji nadającej Stronie tytuł zawodowy licencjata, przewidziana w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. 1.3. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Uczestnik wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał na pozorną możliwość zapoznania się z aktami sprawy, gdyż w aktach oprócz zaskarżonej decyzji nie było żadnej dokumentacji. Postawił zatem zarzut wydania przez Rektora zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. 1.4. Utrzymując w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2014 r. Rektor przedstawił przebieg postępowania w sprawie i powtórzył zasadnicze elementy dotychczasowej argumentacji. Ponownie wskazał na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego, który stanowił podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Powołał się na przepisy art. 193 i art. 207 ust. 3 p.s.w. oraz art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., które stanowiły podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji nadającej stronie tytuł zawodowy licencjata. 2. Postępowanie sądowe. 2.1. Z takim rozstrzygnięciem sprawy nie zgodził się Prokurator Prokuratury Okręgowej w R. (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący"), który pismem z [...] listopada 2014 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd") na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Rektora. Występując o uchylenie w całości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, postawił zarzuty naruszenia przepisów art. 193 p.s.w. oraz art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., polegające na niezasadnym przyjęciu, że art. 193 p.s.w. upoważnia Rektora do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nadania tytułu zawodowego licencjata, podczas gdy przepis ten obliguje organ do stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego, jeżeli w pracy stanowiącej podstawę nadania tytułu zawodowego osoba ubiegająca się o ten tytuł przypisała sobie autorstwo istotnego fragmentu lub innych elementów cudzego utworu. Zdaniem Prokuratora, Rektor niezasadnie przyjął, że w przytoczonej sytuacji, to jest w sytuacji przypisania sobie autorstwa cudzego utworu, znajduje zastosowanie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji przywidziana w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., mimo że wskazany przepis art. 193 p.s.w. winien stanowić samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego. 2.2. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym, która weszła w życie w dniu 1 września 2005 r., wprowadziła nową instytucję stwierdzenia nieważności postępowania. Przepis art. 193 p.s.w. nakłada na organ uczelni obowiązek stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego, a nie samej decyzji, będącej wynikiem tego postępowania. Prokurator podniósł także, iż ta sama ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym wprowadziła mocą art. 251 pkt 9 zmianę do ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2003 r. Nr 65 poz. 595), tj. przepisy art. 29a w brzmieniu: "1. Rada właściwej jednostki organizacyjnej lub odpowiednio Centralna Komisja, w drodze decyzji, stwierdza nieważność postępowania w sprawie nadania tytułu lub stopnia, jeżeli w pracy stanowiącej podstawę nadania tytułu lub stopnia osoba ubiegająca się o tytuł lub stopień przypisała sobie autorstwo istotnego fragmentu lub innych elementów cudzego utworu lub ustalenia naukowego. 2. Decyzje, o których mowa w ust. 1, nie wyłączają odpowiedzialności dyscyplinarnej, karnej i cywilnoprawnej". Prokurator wskazał, iż stwierdzenie nieważności postępowania następuje ze skutkiem wstecznym (ex tunc). O ile decyzja w sprawie nadania tytułu zawodowego licencjata jest jednorazowym aktem władczym organu uczelni, to postępowanie w sprawie nadania tytułu zawodowego jest zespołem czynności przed organami uczelni, związanych choćby z przygotowaniem i przedłożeniem pracy licencjackiej. Zdaniem Prokuratora, jeżeli przyjąć, że stwierdzenie nieważności zgodnie z art. 193 p.s.w. ogranicza się jedynie do decyzji w sprawie nadania tytułu zawodowego, to w mocy pozostają pozostałe czynności postępowania, a taki rezultat stosowania prawa pozostawałby w sprzeczności z ratio legis ustawy zmieniającej. W formule normatywnej wskazanego przepisu przewidziano zatem stwierdzenie nieważności nie tylko samej decyzji nadającej tytułu zawodowy, ale całego postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego. Nadto podniósł, iż posłużenie się podczas egzaminu dyplomowego jako własną, pracą przygotowaną przez inną osobę, odpowiada hipotezie art. 193 p.s.w., a przepis ten obliguje organ do stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego licencjata. Zdaniem Prokuratora, brak było podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., o ile bowiem ten ostatni przepis dotyczy wyłącznie nieważności decyzji administracyjnej, to art. 193 p.s.w. przewiduje całkowicie odmienną instytucję, czyli stwierdzenie nieważności postępowania. 2.3. W odpowiedzi na skargę Prokuratora, Rektor wystąpił o jej oddalenie, podtrzymując zasadnicze elementy swojej dotychczasowej argumentacji. Zauważył, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje instytucji stwierdzenia nieważności postępowania, natomiast decyzję nadającą tytuł zawodowy wydaje komisja egzaminacyjna powołana przez dziekana, wobec której nie występuje organ wyższego stopnia, co nie pozwala zastosować art. 157 § 1 k.p.a. Tymczasem art. 207 ust. 3 p.s.w. wskazuje rektora, jako organ właściwy, ale wyłącznie do wznowienia postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego i wydania dyplomu oraz stwierdzenia nieważności decyzji o nadaniu tytułu zawodowego i wydania dyplomu. Za nieuprawiony uznał Rektor pogląd Skarżącego wyrażony w stwierdzeniu, że nie ma przeszkód prawnych, aby organem stwierdzającym nieważność postępowania mógł być Rektor. Nie ma bowiem podstaw do zastosowania przez analogię cytowanego wyżej artykułu, który – jako przepis szczególny – nie podlega interpretacji rozszerzającej. Podkreślił nadto, że kształcenie prowadzone jest na wydziałach, które mają w tym zakresie autonomię, a ich gospodarzami są dziekani. W takiej sytuacji można byłoby przyjąć, że do dziekana należy stwierdzenie nieważności postępowania jako do przełożonego nauczycieli prowadzących czynności poprzedzające egzamin dyplomowy lub jako osoby, która powołuje komisję egzaminacyjną. Zdaniem organu, gdyby zamiarem racjonalnego ustawodawcy było, aby organem właściwym do stwierdzenia nieważności postępowania, o którym mowa w art. 193 p.s.w., był rektor, to przypisałby tą czynność rektorowi w art. 207 ust. 3 tej ustawy lub zamiast sformułowania "właściwy organ", wskazałby rektora. Reasumując Rektor podniósł, iż zarówno ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym, jak i kodeks postępowania administracyjnego, nie wskazują organu, który byłby uprawniony do stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego, kiedy autor pracy dyplomowej dopuścił się plagiatu, ani trybu prowadzenia takiego postępowania. W ustawie tej nie występuje pojęcie postępowania o przyznanie tytułu zawodowego, które zawierałoby katalog składających się na nie czynności. Zdaniem organu, w konstrukcji art. 193 i art. 207 ust. 3 p.s.w. zabrakło precyzji i konsekwencji ustawodawcy i w tej sytuacji należy odejść od wykładni językowej. Dlatego też organ zastosował wykładnię celowością. Dodał, że przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji z mocy prawa przewiduje art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Przepis ten stanowił zatem podstawę przeprowadzonego postępowania, gdyż ten tryb działania Rektor uznał za najbardziej racjonalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż obie decyzje Rektora zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi okazały się zasadne. 3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w przepisach art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać warto, że Sąd pierwszej instancji nie jest związany granicami skargi (art. 134 u.p.p.s.a.). 3.2. W rozpoznawanej sprawie Rektor przyjął, że podstawę faktyczną stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2004 r. nadającej Uczestnikowi tytuł zawodowy licencjata, jest prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w R. z [...] stycznia 2013 r. ([...]), którym Sąd Rejonowy uznał W. W. za winnego popełnienia przestępstwa z art. 272 k.k. poprzez podstępne wprowadzenie w błąd członków komisji egzaminacyjnej Wydziału [...] Politechniki [...] (obecna nazwa: Uniwersytet [...] im. [...] w R.) w ten sposób, że podczas egzaminu dyplomowego posłużył się jako swoją pracą przygotowaną i wykonaną przez inną osobę, wyłudzając w ten sposób poświadczenie nieprawdy w postaci przyznania tytułu zawodowego licencjata. Zdaniem Rektora, podstawę prawną decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2004 r. nadającej Uczestnikowi tytuł zawodowy licencjata, jest art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz przepisy art. 193 i art. 207 p.s.w. 3.3. Ramy prawne. W świetle art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zgodnie zaś z art. 193 p.s.w., właściwy organ, w drodze decyzji, stwierdza nieważność postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego, jeżeli w pracy stanowiącej podstawę nadania tytułu zawodowego osoba ubiegająca się o ten tytuł przypisała sobie autorstwo istotnego fragmentu lub innych elementów cudzego utworu lub ustalenia naukowego. 3.4. Na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę odnośnie rozpatrywanej sprawy. Następnie, poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, dokonać ustaleń faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania tej normy. Dokonywanie ustaleń faktycznych winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Rolą Sądu pierwszej instancji jest zaś kontrola prawidłowości tego działania, z uwzględnieniem przepisów art. 134 i art. 145 u.p.p.s.a. W realiach niniejszej sprawy Sąd nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia wniosku autora skargi dotyczącego uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, z przyczyn, o których mowa wyżej. 4.1. Zdaniem Sądu, zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Wystąpiły zatem przesłanki do ich wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. Rektor uzasadniając decyzje nie dokonał bowiem wykładni przepisów art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz art. 193 p.s.w., czyli przepisów stanowiących zdaniem Organu podstawę prawną decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2004 r. nadającej uczestnikowi tytuł zawodowy licencjata. Nie wykazał, że wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Powoływany przez Rektora wyrok Sądu Rejonowego mógłby bowiem stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji przyznającej Uczestnikowi tytuł zawodowy licencjata w związku z popełnionym przez niego przestępstwem, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. (oczywiście tylko wówczas, gdy nie wystąpiły negatywne przesłanki do zastosowania tego przepisu). Wyrok ten nie może zaś stanowić samodzielnej przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. 4.2. Rektor nie wyjaśnił także, w jakim charakterze zastosowanie w sprawie znajduje art. 193 p.s.w. Czy jest to przepis stanowiący samodzielną podstawę rozstrzygnięcia (materialnoprawną lub (i) procesową), czy też został wskazany jako element argumentacji związanej z zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że Rektor nie stwierdził nieważności postępowania, lecz stwierdził nieważność decyzji. W uzasadnieniu uchylonych decyzji brak jest przy tym rozważań, które uzasadniałyby wniosek, że charakter równoznaczny mają pojęcia "stwierdza nieważność postępowania", o którym mowa w art. 193 p.s.w. i "stwierdza nieważność decyzji", czyli pojęcia użytego przez ustawodawcę w art. 156 § 1 k.p.a. 4.3. W aktach sprawy brak jest nadto dowodów, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, tj. odpisu decyzji nadającej Uczestnikowi tytuł zawodowy licencjata i odpisu powoływanego przez Rektora wyroku Sądu Karnego ([...]). Dodać należy, że argumentację przedstawiona w odpowiedzi na skargę należało uznać za spóźnioną, gdyż istotnych uchybień decyzji związanych z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie można skutecznie konwalidować w odpowiedzi na skargę. 5. W związku z powyższymi uchybieniami procesowymi Rektora, należało uwzględnić skargę Prokuratora, działającego zgodnie z kompetencjami przewidzianymi w art. 8 § 1 u.p.p.s.a. w zakresie ochrony praworządności. Za przedwczesne Sąd uznał jednak odnoszenie się w sposób wiążący do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 193 p.s.w. oraz art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., gdyż Sąd w ramach sprawowanej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej nie posiada kompetencji pozwalających na poszukiwanie podstaw prawnych do rozstrzygnięcia danej sprawy w sposób oczekiwany przez organy. Dodać warto, że także Prokurator nie wyjaśnił, czy art. 193 p.s.w., tj. przepis o charakterze sankcyjnym, który nie obowiązywał w dniu wydania decyzji nadającej Uczestnikowi tytuł zawodowy licencjata, może stanowić podstawę prawną (materialną lub (i) procesową) rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, mając na względzie zasadę lex retro non agit. 6. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela te poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle których przepis art. 156 § pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 947/87, publ. ONSA 1988/1/30). 7. Ponownie rozpoznając sprawę Rektor obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania i uzupełnić akta sprawy oraz wyjaśnić, czy istnieją podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 156 § 1 pkt 7 i § 2 k.p.a. (lub innych) oraz art. 193 p.s.w., mając na względzie zasadę dotyczącą zakazu stosowania prawa wstecz, czyli zasadę lex retro non agit. 8. Mając na uwadze powyższe rozważania, działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, czyli uchylił obie decyzje Rektora.