VIII SA/Wa 122/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) powoływanej dalej jako Prawo budowlane i art. 104 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako Kpa po rozpoznaniu wniosku D.P. zmienił własną decyzję z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej projektu budowlanego i zatwierdził zamienny projekt budowlany budynku mieszkalnego z usługami na działce nr [...] w R. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zakres zmian w dotychczasowym projekcie sprowadzał się do dobudowy klatki schodowej i tarasu na filarach od strony elewacji wschodniej, zmiany otworów okiennych i drzwiowych w elewacji wschodniej, podwyższenia wysokości dachu oraz montażu okien połaciowych. Przedłożony zamienny projekt budowlany był zgodny zdaniem organu z decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania T.A. i A.N. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa (postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. sprostowano błąd w podstawie decyzji, powołując art. 138 § 1 pkt 2 Kpa) uchylił decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2007 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Przywołując treść art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane Wojewoda [...] stwierdził, że w sprawie dokonano bardzo pobieżnej oceny wniosku o zmianę projektu budowlanego oraz dokumentów załączonych do wniosku, bez wnikliwego przeprowadzenia czynności sprawdzających w myśl powołanego przepisu. Zdaniem organu odwoławczego Prezydent Miasta R. załatwiając wniosek inwestora powołał się na nieważną z mocy prawa decyzję z dnia 3 listopada 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przez co stwierdził nieprawdę, co do zgodności z jej ustaleniami, odnoszącymi się do terenu, na którym znajduje się działka nr [...]. Przedłożony przez inwestora zamienny projekt budowlany nie odnosił się do ustaleń zawartych w pkt 4 decyzji o warunkach zabudowy określających maksymalną powierzchnię zabudowy działki - 40%, w pkt 5 określającym preferowaną wysokość 2 - kondygnacyjną (z projektu wynikało, że jest 3 kondygnacje) oraz w pkt 9 określającym konieczność zapewnienia miejsc postojowych dla usług. Organ odwoławczy stwierdził, że projekt zagospodarowania działki (który w sprawie w ogóle nie został sporządzony) winien być sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych z uwzględnieniem zmian w jej zagospodarowaniu, wynikających z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i podlegać zatwierdzeniu łącznie ze zmianami w projekcie budowlanym, tymczasem z akt sprawy wynika, że wprowadzona zmiana została dokonana na projekcie zagospodarowania działki z 1999 r. bez uwzględnienia wszystkich nowych elementów. Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że postępowanie przed organem I instancji zawierało także inne braki w szczególności w zakresie opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, sanitarnych, a w przypadku zatrudnienia pracowników do obsługi, również z zakresu ergonomii. Powołując rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz.1133) organ odwoławczy stwierdził, że podczas prowadzenia czynności wyjaśniających nie odniesiono się do kwestii wymaganych odległości budynków ze względu na zapewnienie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi tzw. linijki słońca zwłaszcza wobec usytuowania nowoprojektowanego budynku o wysokości 11,33 m (poprzednio 8 m) bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej. Organ I instancji nie ustosunkował się także do braku sporządzenia informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także nie poddał ocenie kompletności wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie, w którym znajdujące się na działce nr [...] dwa obiekty przewidziane do rozbiórki wymagały pozwolenia w formie decyzji administracyjnej. Organ I instancji nie dokonał zdaniem Wojewody [...] weryfikacji informacji dotyczącej rozpoczęcia budowy w 2007 r. w sytuacji, w której z zapisów dziennika budowy wynika, że roboty budowlane rozpoczęto 8 maja 2003 r. tj. po 3 latach i 4 miesiącach od dnia kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1999 r. stała się nieważna. Wobec stwierdzonych w postępowaniu odwoławczym uchybień Wojewoda [...] uznał, że postępowanie przed organem administracji architektoniczno - budowlanej stało się bezprzedmiotowe w związku z czym organ I instancji winien na podstawie art. 65 Kpa przekazać sprawę do załatwienia właściwemu terenowo organowi nadzoru budowlanego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na w/w decyzję Wojewody [...], D.P. wniósł o jej uchylenie, zarzucając: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta R. i umorzenie postępowania przed organem I instancji w sytuacji gdy prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego i zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że decyzja ta winna być utrzymana w mocy, - naruszenie art. 7 i 77 § 1 Kpa poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezastosowanie się do obowiązku wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, - naruszenia § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. . w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U Nr 75, poz. 690 ze zm.) powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. polegające na błędnym przyjęciu, że wybudowanie wyższego budynku niż w pierwotnym pozwoleniu na budowę może spowodować nieprawidłowe oświetlenie światłem naturalnym. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego w sprawie nie został naruszony art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane bowiem organ administracji architektoniczno budowlanej dokonał sprawdzenia kompletności projektu budowlanego w zakresie wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń, a także uprawnień osoby sporządzającej projekt. Również projekt zagospodarowania działki jest zgodny z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem skarżącego nieprawdziwe są twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji, co do daty rozpoczęcia robót budowlanych w dniu 8 maja 2003 r. gdyż data ta została wpisana omyłkowo zamiast 28 maja 2001 r., co potwierdza oświadczenie kierownika budowy. Również załączona do skargi opinia na temat ograniczenia czasu nasłonecznienia pozostaje w sprzeczności z twierdzeniami organu w zakresie ograniczenia nasłonecznienia budynku na działce sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie poddana została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta R. w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. Prezydent Miasta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] dla inwestora D.P.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. po rozpoznaniu wniosku inwestora Prezydent Miasta R. wydał decyzję zatwierdzającą zamienny projekt budowlany w zakresie dobudowy klatki schodowej i tarasu na filarach od strony elewacji wschodniej, zmiany otworów okiennych i drzwiowych w elewacji wschodniej, podwyższenia dachu oraz montażu okien połaciowych. Art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Z akt sprawy (załączonej kopii dziennika budowy- zapisów poczynionych przez kierownika budowy) wynika, że roboty budowlane rozpoczęto dnia 8 maja 2003 r. tj. po upływie 2 lat od kiedy decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Skarżący wprawdzie podniósł, że data ta została wpisana omyłkowo zamiast daty 28 maja 2003 r. jednakże poza oświadczeniem kierownika budowy nie przedstawił na tę okoliczność żadnego dowodu (np. faktur zakupu materiałów bądź innych dokumentów), co słusznie w piśmie procesowym z dnia 14 lipca 2008 r. zauważył uczestnik postępowania T.A. Kwestia ustalenia daty rozpoczęcia robót budowlanych nie została zatem w dostateczny sposób wyjaśniona w postępowaniu przed organem I instancji. Ma to o tyle istotne znaczenie, że uznanie, iż decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. wygasła z mocy prawa oznaczałoby, że Prezydent Miasta R. nie mógł następnie orzekać w trybie art. 36 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane przedmiocie jej zmiany. Podzielić należy argumentację Wojewody [...], że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia także innych przepisów ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z treścią zastosowanego przez organ I instancji przepisu art. 36 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresy tej zmiany (art. 36 a ust. 3). W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...). Z powyższego wynika, że wniosek o zmianę pozwolenia na budowę w omawianym trybie musi być zgodny z ustaleniami wiążącej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i musi mieścić się w ramach jej ustaleń. Innymi słowy jeżeli inwestor zamierza zmienić charakter zamierzonej inwestycji w sposób wymagający ustalenia nowych warunków zabudowy, to jedynym rozwiązaniem jest wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy, a następnie wystąpienie z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2007 r. zmieniająca pozwolenia na budowę nie pozostawała do końca w zgodzie z decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zwłaszcza odnośnie jej pkt 5 określającego preferowaną wysokość 2- kondygnacyjną podczas gdy z załączonego do akt projektu wynika, że inwestor zamierzał podwyższyć budynek o kolejną kondygnację. Poza tym jak słusznie zauważył organ odwoławczy projekt zagospodarowania działki, którego brak jest w aktach sprawy, a który stanowi integralną część projektu budowlanego winien być sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych z uwzględnieniem zmian w jej zagospodarowaniu, wynikających z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki. Tymczasem zmiana została wprowadzona na projekcie zagospodarowania z 1999 r. bez uwzględnienia wszystkich nowych elementów w szczególności tarasu opartego na filarach. W aktach sprawy brak jest również istotnych uzgodnień projektu wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zwłaszcza w zakresie opinii rzeczoznawcy do spraw sanitarnych, a także informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Ponadto wobec zmiany wysokości nowoprojektowanego budynku o jedną kondygnację i usytuowania go w granicy z działka sąsiednią nie sporządzono tzw. "linijki słońca". Trzeba przy tym podkreślić, że pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy (§ 57 tego rozporządzenia). Dopiero tak przeprowadzona analiza cienia rzucanego przez projektowany obiekt, pozwoliłaby na usunięcie wszelkich wątpliwości, co do wpływu planowanej przez inwestora inwestycji na oświetlenie budynku na działce sąsiedniej. Nie wypełnia natomiast tego warunku przedłożenie przez inwestora, po wydaniu decyzji organu I instancji, opinii projektanta o braku ograniczeń w nasłonecznieniu elewacji budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej. W tej sytuacji zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 Kpa należało uznać za bezzasadny. Powołany przepis wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, a ograniczenie to związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed I instancją. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy mając na uwadze, że inwestor faktycznie dokonał odstępstw (wybudował już budynek o powiększonej kubaturze) od pozwolenia na budowę określonego w decyzji z 15 grudnia 1999 r. bez uzyskania w istocie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny słusznie uznał, że postępowanie przed organem administracji architektoniczno budowlanej stało się bezprzedmiotowe, a właściwym w sprawie będzie zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane terenowy organ nadzoru budowlanego, który oceni zakres w jakim skarżący odstąpił od zatwierdzonego decyzją z dnia 15 grudnia 1999 r. projektu budowlanego i zastosuje ewentualnie tryb przewidziany art. 51 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji.