VIII SA/Wa 123/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister, organ), działając na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, dalej: ustawa zaopatrzeniowa), odmówił wyłączenia stosowania wobec M. S. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca) art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne: Wnioskiem z [...] maja 2017 r. strona zwróciła się do organu z wnioskiem o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca przedstawił przebieg pełnionej przez siebie służby. Odmawiając pozytywnego załatwienia wniosku organ wskazał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Z dokonanych przez Ministra ustaleń faktycznych wynikało, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w R. [...] sierpnia 2007 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość określono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] maja 2017 r. wynikało, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 8 lat i 3 miesiące, zaś całkowity okres służby wynosił 25 lat, 3 miesiące i 3 dni, tj. od [...] maja 1982 r. do [...] sierpnia 2007 r. Do służby zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej trwającej od [...] kwietnia 1978 r. do [...] kwietnia 1981 r., tj. 2 lata, 11 miesięcy i 11 dni. Zdaniem organu znaczna część służby wnioskodawcy (około 33%) pełniona była na rzecz totalitarnego państwa, zatem organ nie był władny zastosować uprawnienia wynikającego z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Przepis ten zawiera bowiem w sobie dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie. Organ podzielił wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że niespełnienie jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej (wyrok WSA w Warszawie z 28 września 2018 r., II SA/Wa 376/18, z 8 października 2018 r., II SA/Wa 392/18). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że obie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie w celu wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, 2) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego decyzja Ministra nie zawiera argumentacji przemawiającej za zasadnością stanowiska organu. Nieuzasadnione było także odstąpienie przez organ od weryfikacji drugiej z przesłanek, tj. oceny rzetelności służby wnioskodawcy. Ponadto organ w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego okres służby skarżącego nie został potraktowany jako krótkotrwały. Tymczasem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia danego rozumienia określonego pojęcia powinno być szczegółowe, pełne i przekonujące. W przypadku skarżącego organ nie przeprowadził weryfikacji wszystkich informacji przedstawionych w złożonym przez niego wniosku. Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawą podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, według którego minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, mimo że ma ograniczony zakres, wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej, to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem zasadniczym w rozpoznawanej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Ministra w sprawie niniejszej art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie mógł zostać zastosowany, gdyż nie zostały kumulatywnie spełnione obie przesłanki w nim zawarte. Stąd też organ odmówił wydania decyzji pozytywnej dla strony z uwagi na okoliczność, że funkcjonariusz nie pełnił krótkotrwałej służy na rzecz państwa totalitarnego. Strona, nie zgadzając się z tym poglądem wywiodła, że do wydania pozytywnej dla byłego funkcjonariusza decyzji wystarczające jest spełnienie jednej z tych przesłanek. W niniejszej sprawie fundamentalne znaczenie ma zatem dokonanie prawidłowej wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Przedmiotową kwestię wyczerpująco wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2019 r. wydanym w sprawie I OSK 1895/19 (publ. CBOSA). Wskazano w nim, że wykładnię istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę tego zwrotu w treści zdania zawartego w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...) ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Wyjaśniono, że w języku polskim zwrot "ze względu na" oznacza "z przyczyn, powodów, okoliczności skłaniających do takiego, a nie innego działania" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999, s. 589). Wśród synonimów zwrotu "ze względu na" można wskazać takie zwroty, jak m.in.: "biorąc pod uwagę", "mając na uwadze", "odnosząc się", "w nawiązaniu", "w związku", "z uwagi na", "zważywszy na". Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są – w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej - krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W istocie zatem ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, że spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte. Co istotne, NSA zaznaczył, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Skład orzekający w pełni podziela przywołaną w ww. wyroku NSA interpretację art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Powyższe prowadzi do wniosku, że na gruncie niniejszej sprawy brak spełnienia kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." nie stanowi automatycznie, jak to przyjął organ, o braku podstaw do przyjęcia zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Powyższe oznacza, że Minister dokonał błędnej wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy (do czego obliguje art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Nie dokonał również prawidłowej subsumpcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz mającej w sprawie zastosowanie hipotezy normy prawnej. Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawca pełnił służbę od [...] maja 1982 r. do [...] sierpnia 2007 r. (tj. 25 lat, 3 miesięcy i 3 dni). Przepis art. 13b ust. 1 pkt 4 ustawy zaopatrzeniowej za służbę na rzecz totalitarnego państwa nakazuje uznawać służbę od dnia [...] lipca 1944 r. do dnia [...] lipca 1990 r. pełnioną w jednostkach organizacyjnych podległych organom, o których mowa w pkt 1-3. Według obliczeń organu służbę na rzecz totalitarnego państwa pełnił przez 8 lat i 3 miesiące. Jego zdaniem, taki okres służby nie jest służbą krótkotrwałą i z tego powodu nie ma w sprawie zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Organ w żaden sposób nie odniósł się zaś do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" rozpatrywanej w oparciu o drugą okoliczność, a mianowicie z punktu widzenia rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Tymczasem jak zostało wyżej wykazane, że nawet brak spełnienia jednego a nawet obu kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działlnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, podejmowanych w służbie publicznej (por. np. wyroki WSA w Warszawie z 19 lutego 2021 r., II SA/Wa 2520/20, Lex nr 3161326, z 26 lutego 2021 r., II SA/Wa 1573/20, Lex nr 3161068). Nie było zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne stało się również – czego organ zaniechał - dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Innymi słowy, organ rozpatrując sprawę niniejszą winien zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w tym ustaleniu winny pełnić dwa kryteria, tj. krótkotrwała służba oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków (por. wyrok NSA z 18 marca 2021 r., III OSK 1639/21, LEX nr 3153052). Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie organ przywoła fakty dotyczące jego służby, postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia, w tym z narażeniem zdrowia i życia, ale i uwzględni życiorys wymienionego. Organ następnie będzie obowiązany odnieść powyższe do ustawowego kryterium krótkotrwałości służby pełnionej przed 12 września 1989 r. na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Dopiero tak dokonana ocena powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).