VIII SA/Wa 126/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2021r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz J.S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Syg. akt VIII SA/Wa 126/22 Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 listopada 2021 roku, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. ( dalej SKO lub organ odwoławczy) biorąc za podstawę art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2021 roku, poz. 735 ze zm. dalej kpa) stwierdziło, że z uchybieniem ustawowego terminu zostało wniesione odwołanie J. S. od decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia 15 lipca 2021 roku w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez J. D. pod nazwą budowa budynku przychodni zdrowia z apteką ogólnodostępną oraz zadaszeniem miejsc postojowych na działce nr [...] ( obręb [...] G., arkusz [...]) przy ul. G. w R. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i ocena prawna. Decyzją z dnia 15 lipca 2021 roku Prezydent Miasta R. ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez J. D. pod nazwą budowa budynku przychodni zdrowia z apteką ogólnodostępną oraz zadaszeniem miejsc postojowych na działce nr [...]przy ul. G. w R. Skarżąca J. S. była jedną ze stron przedmiotowego postępowania. Skarżącej decyzję doręczono w dniu 2 sierpnia 2021 roku, w trybie art. 44 kpa. W tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14 dniowego okresu, liczonego od dnia, w którym podjęto czynność doręczenia pisma adresatowi – niniejszej sprawie 19 lipca 2021 roku. J. S. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w dniu 3 września 2021 roku. Została wezwana do uzupełnienia braków. W odpowiedzi na wezwanie organu pismem z dnia 22 października 2021 roku potwierdziła, iż jej pismo stanowi wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz, że nie odebrała korespondencji z uwagi na pobyt w sanatorium uzdrowiskowym w terminie od 12 lipca do 3 sierpnia 2021 roku. Wskazywała, że o decyzji organu pierwszej instancji dowiedziała z pisma z dnia 24 sierpnia 20221 roku. Wnosiła o ponowne wysłanie decyzji i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W dniu 17 listopada 2021 roku skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2021 roku. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zatem termin 14 dniowy do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji upłynął z końcem 16 sierpnia 2021 roku, podczas gdy skarżąca nadała wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania listem poleconym z dnia 3 września 2021 roku czyli po upływie ustawowego określonego w art. 129 § 2 kpa. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2021 roku, znak: [...] SKO w R. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta R. z 15 lipca 2021 roku. Stwierdzenie uchybienia terminu oznacza, że organ odwoławczy nie może rozpoznać sprawy merytorycznie. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. złożyła J. S. Wnosiła o jego uchylenie z uwagi na rażące naruszenie prawa oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że przedmiotowa decyzja została zaadresowana na adres R. ul. P. [...]. Jej adresem zamieszkania od lat jest R. ul. G. [...]. W jej ocenie próby doręczenia jej korespondencji pod innym adresem należy uznać za nieskuteczne, które nie mogły rodzić żadnych skutków prawnych. Podnosiła, że zaskarżone postanowienie jest rażąco wadliwe ponieważ nie może ona wnieść odwołania od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił i jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wskazywał, że korespondencja organu pierwszej instancji była kierowana do skarżącej zarówno na ul. G. [...] jak i ul. P. [...] m. [...] w R. Skarżąca osobiście odebrała korespondencję przy ul. P. [...] m [...] dwukrotnie w dniach 7 grudnia 2020 roku oraz w dniu 19 maja 2021 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy: a) ustalenie, jak norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia; b) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów; c) subsumpcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną; d)wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 kpa - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Jednocześnie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania aby mogło stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotność naruszenia musi przejawiać się tym, iż tym, że brak tego uchybienia mógłby spowodować, że treść rozstrzygnięcia organu byłaby inna. Wymaga podkreślenia, że doręczenie jest w postępowaniu organów administracji publicznej czynnością sformalizowaną, stanowiąc gwarancję podstawowych praw strony w tym postępowaniu, a jednocześnie chroniąc organ przed negatywnymi skutkami działań strony zmierzającej do utrudnienia, czy wydłużenia postępowania. Zatem czynność ta powinna być dokonana zgodnie zobowiązującymi przepisami w tym zakresie. Należy wskazać, że za wszelkie błędy popełnione w zakresie doręczenia odpowiada organ administracji publicznej, a ich wystąpienie skutkuje niemożnością uznania czynności doręczenia za skuteczną. Kodeks postępowania administracyjnego w sposób ścisły wyznacza miejsca, w których doręczenie jest prawnie dopuszczalne, oraz osoby fizyczne, do rąk których można dokonać zgodnego z prawem doręczenia zastępczego. W przypadku osób fizycznych jednym z miejsc, w których możliwe jest dokonanie doręczenia, jest mieszkanie adresata (art. 42 § 1 kpa). "Mieszkaniem w rozumieniu art. 42 § 1 kpa jest miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego (a nie krótkotrwałego) pobytu, umożliwiającego doręczenie mu pisma (v. postanowienie Sadu Najwyższego z 27 października 2009 r., sygn. akt II UK 81/09). Pojęcie "mieszkanie", "adres", nie jest więc tożsame z miejscem zameldowania na pobyt stały. Zatem warunkiem koniecznym dla zastosowania art. 44 kpa jest to, aby adresat pisma faktycznie mieszkał pod "wskazanym" adresem, a jedynie nie jest możliwe doręczenie mu pisma w sposób przewidziany w przepisach art. 42 i 43. Doręczenie, o którym mowa w art. 44 § 4 kpa będzie więc skuteczne wówczas, gdy korespondencja zostanie skierowana na prawidłowy adres strony (por. postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 270/12). Należy skazać, że obowiązkiem organu badającego, czy odwołanie zostało wniesione w terminie jest ustalenie daty doręczenia i prawidłowości czynności doręczenia, w tym ustalenia miejsca zamieszkania. Postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania rozstrzyga kwestię wpadkową - o ile strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu. Warunkiem koniecznym dopuszczalności rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu jest stwierdzenie, że strona wniosła odwołanie z uchybieniem terminu. Postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania kończy postępowanie wówczas gdy strona nie złoży wniosku o przywrócenie terminu. Organ odwoławczy winien najpierw wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu, a następnie postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu. Przenosząc te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy zauważyć, iż organ nie czynił ustaleń co do miejsca zamieszkania skarżącej, nie oceniał prawidłowości całej procedury doręczenia. Zasadniczo uzasadnienie organu sprowadza się do przedstawienia sekwencji zdarzeń związanych z kierowaniem korespondencji do skarżącej, złożonym wnioskiem o przywrócenie terminu i wynikiem postępowania w przedmiocie tegoż wniosku. Należy zauważyć, iż z akt administracyjnych wynika, iż większość korespondencji w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, które zakończyło się decyzją z 15 lipca 2021 roku, a którego stroną była skarżąca, było jej doręczane na adres R. ul. G. [...]. Faktycznie w końcowym etapie postępowania administracyjnego organ zaczął doręczać jej korespondencję na adres R. ul. P. [...]m. [...] . Korespondencja dwukrotnie została odebrana. Należy jednak zauważyć, iż organ nie wypowiedział się co do miejsca zamieszkania skarżącej – gdzie powinna być kierowana korespondencja i dlaczego w toku postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana adresu na który kierowano do skarżącej korespondencję. Tak naprawdę trudno to przesądzić w sytuacji gdy brak jednoznacznych ustaleń organu w tym zakresie. Z akt sprawy postępowania administracyjnego nie wynika aby skarżąca wskazywała, że korespondencja winna być kierowana na nowy adres – miejsca jej zamieszkania – R. ul. P. [...] m. [...], a nie na ul. G. We wniesionej skardze jednoznacznie argumentowała, iż miejscem jej zamieszkania jest i był – R. ul. G. [...] i tam korespondencja winna być kierowana. W związku z powyższym należy uznać, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 kpa w zakresie braku niewadliwych ustaleń faktycznych, co do miejsca zamieszkania skarżącej. Nawet fakt, iż część korespondencji była odbierana z adresu R. ul. P. [...] m. [...] nie może przesądzać, iż prawidłowo jej została doręczona korespondencja – decyzja z 15 lipca 2021 roku. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien kwestie prawidłowości doręczenia jej korespondencji przesądzić, przeprowadzając w tym zakresie stosowne postepowanie wyjaśniające. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a .