VIII SA/Wa 127/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji zmieniającej decyzję ustalającą warunki zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku po rozpatrzeniu odwołania J. K. ( dalej : "J. K." lub "Skarżący"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze R. ( dalej : "organ odwoławczy", "Samorządowe Kolegium Odwoławcze" lub "Kolegium" ) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. ( dalej : "organ I instancji" lub "Prezydent Miasta R.") z dnia [...] sierpnia 2007 roku o wygaszeniu decyzji z dnia [...] lipca 2007 roku zmieniającej decyzję z dnia [...] września 2006 roku ustalającą sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w R., pod nazwą zespół zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej z usługami w parterze ( dwa budynki jednoklatkowe 11 kondygnacyjne połączone łącznikiem w parterze ), dojazd od ul. M. i ul. K., garaż podziemny 22 miejsca postojowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr : [...] w R. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 roku ze zmianami, dalej kpa). Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz argumentację przedstawioną przez J. K. jak i Prezydenta Miasta R. Postępowanie o ustalenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostało wszczęte wnioskiem z dnia 3 września 2006 roku złożonym przez P. Sp. z o.o w R. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent Miasta R. wydał decyzję z dnia [...] września 2006 roku ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy. Decyzja ta z dniem [...] grudnia 2006 roku stała się ostateczna. Pismem z dnia 14 maja 2007 roku inwestor wystąpił z wnioskiem o zmianę tej decyzji poprzez wykreślenie zapisu precyzującego gabaryty łącznika i lokalizację usług "w parterze". Ponadto zwrócił się z prośbą o zmianę powierzchni sprzedaży ze 190 m kwadratowych na 390 m kwadratowych. W wyniku tego wniosku wydana została decyzja z dnia [...] lipca 2007 roku zmieniająca decyzję ustalającą sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zgodnie ze złożonym wnioskiem inwestora, z uwagi na jego słuszny interes, w części dotyczącej ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy oraz powierzchni sprzedaży. Następnie, została wydana decyzja z dnia [...] lipca 2007 roku, przenosząca decyzję z dnia [...] września 2006 roku o sposobie zagospodarowania terenu i warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji oraz decyzji jej zmieniającej z dnia [...] lipca 2007 roku na nowego inwestora – "A." Sp. z o.o w R. Nowy inwestor pismem z dnia 30 lipca 2007 roku wystąpił z prośbą o wygaszenie decyzji zmieniającej decyzję ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy z dnia [...] lipca 2007 roku z uwagi, iż stała się ona bezprzedmiotowa. W wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora, Prezydent Miasta R. wydał w dniu [...] sierpnia 2007 roku decyzję wygaszającą decyzję z dnia [...] lipca 2007 roku zmieniającą decyzję ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy z dnia [...] września 2006 roku. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 162 § 1 pkt. 1 i art. 162 § 3 oraz art. 104 kpa. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła P. w R. będąca jednym z uczestników postępowania jako właściciel nieruchomości sąsiedniej dla nieruchomości na której była planowana przedmiotowa inwestycja. Spółdzielnia podniosła, że wygaszenie decyzji z dnia [...] lipca 2007 roku oznacza powrót do ustaleń w zakresie zabudowy terenu na podstawie decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy z dnia [...] września 2006 roku. Decyzja zaś z dnia [...] września 2006 roku wydana została na wniosek poprzedniego inwestora – P. Sp. z o.o. w R. w czasie, kiedy spółka ta zamierzała kupić nieruchomość położoną przy ul. M. stanowiącą własność Spółdzielni. Z tego względu P. w R. nie sprzeciwiała się wydaniu wówczas decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy. P. Sp. z o.o ostatecznie nie kupiła jednak nieruchomości od Spółdzielni, natomiast przetarg na jej kupno wygrał inny inwestor – J. K. W obecnej sytuacji powrót do warunków zabudowy na podstawie decyzji z dnia [...] września 2006 roku jest niekorzystny z punktu widzenia interesów Spółdzielni, bowiem zaistniała na skutek wygaszenia decyzji zmiana w warunkach zabudowy nie uwzględnia stanowiska J. K., który będzie nowym właścicielem nieruchomości będącej dotychczas własnością P. w R. W związku z powyższym Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej wygaszenia decyzji z dnia [...] lipca 2007 roku. Powyższe odwołanie zostało podtrzymane pismem J. K. z dnia 31 stycznia 2008 roku, który to, już w okresie po złożeniu odwołania przez P. w R. stał się właścicielem nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Spółdzielni jako jej następca prawny. W toku postępowania przed organem odwoławczym, organ II instancji pismem z dnia 4 stycznia 2008 roku zwrócił się do inwestora – "A". Sp. z o.o. w R. o uzasadnienie wniosku z dnia 30 lipca 2007 roku o wygaszenie decyzji poprzez skonkretyzowanie, na czym polega interes strony ( inwestora ) w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji. W odpowiedzi na powyższe, inwestor wyjaśnił, że nastąpiła zmiana strategii firmy w zakresie wykorzystania powierzchni, która będzie uzyskana w wyniku budowy obiektu w ramach planowanej inwestycji. Zmieniła się koniunktura na rynku nabywców lokali, większym zainteresowaniem cieszą się lokale mieszkalne, stąd też inwestor zdecydował się zmienić częściowo przeznaczenie powierzchni z użytkowej na mieszkalną. Po rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. uznając, że w wyniku powyższego skonkretyzowania przez inwestora wniosku zostały spełnione przesłanki z art. 162 § 1 pkt. 1 i art. 162 § 2 kpa do wygaszenia decyzji z dnia [...] lipca 2007 roku. Tym samym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja organu I instancji jest zasadna, bowiem stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nastąpiło w związku ze słusznym interesem wnioskodawcy ( inwestora ). Z uwagi na fakt, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wygaszenia decyzji przewidziane w art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 roku Nr 80, poz. 717 i zmiany, dalej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), organ I instancji prawidłowo oparł rozstrzygnięcie na podstawie art. 162 § 1 pkt. 1 kpa. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. stała się przedmiotem skargi jaką złożył J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł zarzuty w odniesieniu do decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy z dnia [...] września 2006 roku, nie odnosząc się w ogóle do decyzji dotyczącej wygaszenia decyzji zmieniającej decyzję ustalającą sposób zagospodarowania i warunki zabudowy z dnia [...] sierpnia 2007 roku. Skarżący podniósł bowiem, że budowa dwóch budynków 11 kondygnacyjnych połączonych w parterze łącznikiem w strefie zabudowy niskoprzestrzennej stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego( Dz. U. z 2003, Nr 164, poz. 1588 i zmiany ) . Ponadto Skarżący podniósł, że przed wydaniem decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy nie przeprowadzono analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej inwestycji. Organ I instancji nie udzielił także zapewnienia, czy na przyległej działce zostaną wydane takie same warunki zabudowy oraz czy sąsiedzi z przyległych działek wyrażą zgodę na realizowanie podobnej inwestycji. W konkluzji skargi wskazał, że stroną postępowania przy wydaniu pozwolenia na budowę przedmiotowych budynków była P. która nie kwestionowała projektu planowanej inwestycji z uwagi na fakt, że ówczesny inwestor miał kupić teren przyległej działki, której była właścicielem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zdaniem Kolegium, zarzuty skargi nie są zasadne, dlatego, że przedmiotem zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jest decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2007 roku wygaszająca decyzję z dnia [...] lipca 2007 roku zmieniającą decyzję ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy z dnia [...] września 2006 roku. W związku z powyższym, organ II instancji obowiązany był ustalić, czy zaistniały przesłanki do wygaszenia przedmiotowej decyzji. Po uzupełnieniu przez inwestora wniosku o stwierdzenie wygaszenia wskazanej decyzji organu I instancji, przesłanki takie zaistniały i wobec tego utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. W odpowiedzi na skargę inwestor "A" Sp. z o.o poparła w całości stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podnosząc, że zarzuty J. K. dotyczą decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy. Nadto, inwestor podniósł, że zarzuty te są zupełnie bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych nie podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kwestie dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia decyzji reguluje art. 162 kpa. Na podstawie § 1 pkt. 1 w/w przepisu, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zgodnie zaś z art. 162 § 3 kpa organ stwierdza wygaśnięcie decyzji na podstawie art. 162 § 1 w drodze decyzji. Tak więc, mając na uwadze powyższy przepis art. 162 § 1 pkt. 1 należy zauważyć, że bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa, albo zgodnie z oceną wymagań interesu społecznego lub interesu strony przez organ administracyjny. W przypadku pierwszym uregulowanie prawne ma charakter odsyłający do innych przepisów, a w drugim jest to samodzielna podstawa prawna stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Organy obu instancji ustaliły, że nie zachodzą przesłanki do wygaszenia decyzji z mocy odrębnego przepisu prawa. Przykładem takiego przepisu jest art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z w/w przepisem organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli : 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji Na podstawie zaś ust. 2 art. 65 cytowanej ustawy, przepisu ust. 1 pkt. 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Zgodnie zaś z ust. 3 wyżej wymienionego przepisu, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162§ 1 pkt. 1 kpa. Bezprzedmiotowość decyzji, będąca niezbędną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia, wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej z powodu ustania bytu podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, a także z powodu zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji lub zmiany w stanie prawnym w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek ; bezprzedmiotowość decyzji powstaje zawsze po jej wydaniu ( Adamiak, Postępowanie administracyjne, s.346 ). Bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego, gdyż każda decyzja wiąże tak długo, jak długo istnieją stosunki faktyczne stanowiące podstawę jej wydania. Decyzja administracyjna nie jest bowiem celem samym w sobie, lecz jednym z narzędzi realizowania zadań, nałożonych przez prawo na organy administracyjne. Decyzja bezprzedmiotowa takiego narzędzia stanowić nie może. Dlatego też z punktu widzenia interesu społecznego stwierdzenie jej wygaśnięcia jest zawsze konieczne ( patrz : wyrok NSA z 9.11.2001 I SA 861/00 ). Bezprzedmiotowość decyzji nie jest jednak jedyną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Trzeba ponadto wykazać, że stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Interes strony jako przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wymaga skonkretyzowania w każdym przypadku, natomiast "pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym" ( B.Adamiak, glosa do wyroku NSA z 11.10.1985r., SA/Wr 556/85, OSPiKA 1986, nr 9-10, poz. 179, s.391 ). W ocenie zaś interesu strony należy kierować się przepisem art. 7 kpa, co wydaje się szczególnie istotne w przypadku ustalenia bezprzedmiotowości decyzji wydanej w sprawie, w której brały udział strony o różnych interesach. W związku z zasadą postępowania administracyjnego zawartą w art. 7 kpa, który to nakazuje organowi administracyjnemu uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywateli można również na tle art. 162§ 1 pkt. 1 kpa przyjąć domniemanie, że strona występująca o stwierdzenie wygaśnięcia bezprzedmiotowej decyzji ma interes w uzyskaniu takiego stwierdzenia ( P. Sołtysiak artykuł PPP 2007/6/9 Pojęcie interesu indywidualnego i społecznego w prawie administracyjnym. Wybrane zagadnienia. Teza nr 2 ). Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje przez wydanie decyzji, która jest wydana w nowej sprawie w I instancji ( por. wyrok NSA z 7.7.1988r., II SA 1676/87, ONSA 1989, Nr 2, poz. 60). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, że zarówno decyzja zmieniająca decyzję ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy jak i decyzja wygaszająca decyzję zmieniającą decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zostały wydane na wniosek inwestora. Rezygnacja wnioskodawcy ( inwestora) w związku ze zmianą strategii firmy spowodowała bezprzedmiotowość tej decyzji, bowiem Prezydent Miasta R. ustalił, że leży to w interesie wnioskodawcy. Interes ten został przez wnioskodawcę skonkretyzowany, poprzez wskazanie, że nastąpiła zmiana strategii firmy w zakresie wykorzystania powierzchni, które będą uzyskane w wyniku budowy obiektu w ramach planowanej inwestycji. Inwestor wyjaśnił nadto, że zmieniła się koniunktura na rynku nabywców lokali w wyniku czego większym zainteresowaniem cieszą się lokale mieszkalne, stąd też zdecydował się zmienić częściowo przeznaczenie powierzchni z użytkowej na mieszkalną. Taką możliwość rzeczywiście dawało wygaszenie decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2007 roku zmieniającej decyzję z dnia [...] września 2006 roku ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w ten sposób, że zwiększyła się powierzchnia lokali użytkowych kosztem lokali mieszkalnych. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji, niewątpliwym jest, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej byłoby w kolizji z interesem wnioskodawcy. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zaistniały więc przesłanki z art. 162 § 1 pkt. 1 kpa do wygaszenia decyzji, bowiem decyzja ta stała się bezprzedmiotowa w związku z rezygnacją z pewnych uprawnień przez inwestora, a tym samym zmianą stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji po wydaniu decyzji zmieniającej decyzję ustalającą sposób zagospodarowania i warunki zabudowy. W związku z tym, że decyzja ta stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leżało w interesie strony, organ I instancji wydał decyzję o wygaśnięciu decyzji zmieniającej decyzję ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy. Skarżący w swojej skardze podnosi natomiast fatycznie zarzuty dotyczące pierwotnej decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy z dnia [...] września 2006 roku. Należy zauważyć, że decyzja ta jest już decyzją ostateczną od dnia 20 grudnia 2006 roku. Od tej ostatecznej decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy, żaden z uczestników postępowania nie składał odwołania. Taką decyzję można więc wzruszyć jedynie w trybie nadzwyczajnym takim jak np. wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji, oczywiście przy zaistnieniu stosownych ustawowych przesłanek. Nadto, należy zauważyć, że w oparciu o tę ostateczną decyzję ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy, w odrębnym postępowaniu, decyzją Prezydenta Miasta R. zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji dla "A" Sp. z o.o w R. Argument Skarżącego zawarty w konkluzji jego skargi, że poprzedni inwestor, P. Sp. z o.o. w R. miał kupić nieruchomość od P. i nie wywiązał się ze składanej deklaracji, nie ma znaczenia w sprawie, bo dotyczy sfery cywilnoprawnej pomiędzy tymi podmiotami i nie może mieć wpływu na ostateczne ustalenia jakie zapadły w postępowaniu administracyjnym. Z tych względów, skład orzekający w przedmiotowej sprawie, uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.