VIII SA/Wa 1276/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesienie gruntów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania T. O. (dalej: "skarżący") od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości i przyznaniu pomocy na zalesianie, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: W dniu [...] lipca 2011 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2011. We wniosku zadeklarował do płatności na zalesianie działkę rolną A o łącznej powierzchni [...] ha oraz działkę rolną B o łącznej powierzchni [...] ha w tym powierzchnię zgłoszoną do płatności z tytułu: • wsparcia na zalesienie: - na terenach o korzystnej konfiguracji - drzewa iglaste - [...] ha; - na terenach o korzystnej konfiguracji - drzewa liściaste - [...] ha; • premii pielęgnacyjnej: - na terenach o korzystnej konfiguracji - [...] ha; • premii zalesieniowej: - rolnik uzyskujący co najmniej 25% dochodu z rolnictwa - [...] ha. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. w dniu [...] września 2011 r. wydał postanowienie Nr [...] o spełnieniu warunków do przyznania pomocy na zalesianie. Następnie w dniu [...] października 2011 r. skarżący złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem Nadleśniczego Nadleśnictwa Z. z dnia [...] października 2011 r. o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia z dnia [...] czerwca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. w dniu [...] listopada 2011 r. wydał decyzję Nr [...] w sprawie przyznania pomocy na zalesianie. Ww. decyzją została przyznana pomoc na zalesianie do powierzchni gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie w łącznej kwocie [...] zł. Następnie w dniu [...] listopada 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał decyzję Nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości i przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych. Decyzją tą została przyznana pomoc na zalesianie do powierzchni gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie w łącznej kwocie [...] zł. W dniu [...] lipca 2014 r. Dyrektor ARiMR na podstawie art. 154 k.p.a. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości i przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Dyrektor ARiMR działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 i art. 158 § 1 k.p.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości i przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych. Uzasadniając przytoczył brzmienie art. 156 § 1 k.p.a. wskazując, iż w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Organ I instancji podniósł, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzję nr [...] wydał na podstawie art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie zaś z ust. 2 w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Jak zatem wynika z powyższego przepisu, jedynie decyzja, której żadna ze stron nie nabyła prawa, może zostać uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej. Dyrektor ARiMR zauważył, iż w przedmiotowej sprawie decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., czyli decyzja dotychczasowa, została skutecznie doręczona rolnikowi w dniu [...] listopada 2011 r., a zatem stała się ostateczna. W związku z tym brak było podstaw prawnych do uchylenia dotychczasowej decyzji na mocy art. 154 § 1 k.p.a. Nadto decyzja nr [...] została wysłana do wnioskodawcy, a zatem w obrocie prawnym znalazła się kolejna decyzja orzekająca o przyznaniu pomocy na zalesianie na rok 2011. Organ I instancji zauważył także, iż w przedmiotowej sprawie nie zostało wznowione postępowanie administracyjne na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., ani również nie zostało wszczęte postępowanie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Dyrektora ARiMR, w przypadku stwierdzenia, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie mógł uchylić decyzji ostatecznej. Jednym z trybów wzruszania decyzji ostatecznej jest stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia. A zatem w przedmiotowej sprawie, jeżeli wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to Dyrektor ARiMR był właściwym do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Zdaniem Dyrektora ARiMR, decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., którą to organ uchylił decyzję dotychczasową i orzekł o przyznaniu pomocy na zalesianie, rażąco narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Od przedmiotowej decyzji Dyrektora ARiMR skarżący, pismem z dnia [...] lipca 2014 r., wniósł odwołanie wskazując, iż nie zgadza się z unieważnieniem decyzji Kierownika ARiMR w K. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ARiMR. Uzasadniając wskazał, że podstawą przyznania skarżącemu płatności na zalesianie gruntów rolnych stanowiło rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 25 marca 2009 r.; dalej: "rozporządzenie w sprawie zalesiania gruntów"). Przytoczył § 4 pkt 1, § 6 ust. 1, § 8 ust. 1 i ust. 4 oraz § 17 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zalesiania gruntów. Prezes ARiMR powtórzył, iż decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor ARiMR stwierdził z urzędu nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości i przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czyli ze względu na wydanie ww. decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z kolei Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydając decyzję Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. uchylił dotychczasową decyzję Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w całości i przyznał płatność na zalesianie gruntów rolnych. Prezes ARiMR wyjaśnił, iż postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej jest nową sprawą administracyjną w stosunku do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji będącej przedmiotem tego postępowania, co oznacza, że postępowanie to winno być prowadzone zgodnie z przepisami prawa procesowego odnoszącymi się do zasad prowadzenia postępowań administracyjnych, w tym m.in. do zasad dotyczących wszczęcia postępowania administracyjnego. Wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia decyzji następuje, stosownie do dyspozycji zawartej w art. 61 § 1 k.p.a., na żądanie strony lub z urzędu. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy zauważył, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. nie poinformował strony o przysługującym jej na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz o prawie wypowiedzenia się w zakresie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Prezes ARiMR wskazał, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] listopada 2011 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości i przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych została wydana pomimo okoliczności, że w dniu jej wydania postępowanie w sprawie uchylenia ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. nie zostało wszczęte. Nadto Prezes ARiMR wskazał, iż zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może w każdym czasie uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Natomiast w niniejszej sprawie organ oprócz uchylenia decyzji rozstrzygnął też sprawę co do istoty. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, zasadnie Dyrektor ARiMR stwierdził nieważność ww. decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Prezes ARiMR podniósł m.in., iż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w każdym czasie. Zgodnie z § 2 przywołanego wcześniej art. 156 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji po upływie 10 lat od jej doręczenia stronie tylko w przypadkach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. jednakże żadne z określonych w tym przepisie przesłanek nie wystąpiły w sprawie skarżącego, gdyż Dyrektor ARiMR jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] listopada 2011 r., wskazał wydanie jej przez organ I instancji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Nadto uznał, iż zarzuty skarżącego, odnoszące się do kwestii sankcji finansowych, należy traktować jako niemieszczące się w zakresie rozpoznania przez Prezesa ARiMR w obecnym postępowaniu, a tym samym niemające wpływu na wynik przedmiotowego postępowania. Odnosząc się do kwestii przeprowadzenia kontroli powierzchni lasu stwierdził, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania spraw co do meritum, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Tym samym organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi postępowania dowodowego dotyczącego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jedynie bada, na podstawie akt przeprowadzonego już postępowania, zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] września 2014 r. skarżący wniósł o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] listopada 2011 r. narusza jego interes prawny, jakim jest prawo do otrzymywania wsparcia na zalesienie w sytuacji, gdy spełnił wszystkie warunki wymagane przez ARiMR do jego otrzymywania. Nadto skarżący podniósł, iż w sposób niezasadny pozbawiono skarżącego prawa do otrzymania wsparcia poprzez fakt, że Kierownik BP ARiMR w K. naruszył procedurę wydania decyzji, rażąco naruszając prawo, co stwierdził Dyrektor ARiMR, pomimo że zostały spełnione wszystkie merytoryczne przesłanki do wydania decyzji o otrzymaniu wsparcia na zalesianie gruntów rolnych. Dlatego też, w ocenie skarżącego, decyzja Nr [...] nadal pozostaje w mocy, chociaż jest decyzją błędną merytorycznie, ale prawidłową administracyjnie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga jest niezasadna. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] listopada 2011 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości i przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych. Zarówno postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, jak i decyzją ją poprzedzającą prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, którego podstawą jest art. 156 § 1 k.p.a. Celem postępowania prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest więc kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Ma obowiązek rozpatrywać ją wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka tu wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest m.in. przesłanka wydania decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3 art. 156 § 1 k.p.a.). Na zaistnienie tej właśnie przesłanki powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. Należy przypomnieć, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., na podstawie art. 154 §1 k.p.a., uchylił dotychczasową decyzję Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w całości i przyznał skarżącemu płatności na zalesianie gruntów rolnych, w tym płatność dotyczącą "zabezpieczenia przed zwierzyną – grodzenie 2 metrową siatką metalową", która nie była uwzględniona w poprzedniej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. W ocenie Sądu kontrolowana decyzja nieważnościowa w sposób prawidłowy wskazuje wady eliminowanej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. oparte na przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja ta została wydana pomimo okoliczności, że w dniu jej wydania postępowanie w sprawie uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. nie zostało wszczęte. Nadto zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może w każdym czasie uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja dotychczasowa (z dnia [...] listopada 2011 r.) była już ostateczna, a zatem brak było podstaw prawnych do jej uchylenia na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Nadto organ oprócz uchylenia decyzji rozstrzygnął też sprawę co do istoty. Doręczenie skarżącemu decyzji nr [...] spowodowało, iż w obrocie prawnym znalazła się kolejna decyzja orzekająca o przyznaniu pomocy na zalesienie na rok 2011. W ocenie Sądu, zarzuty skargi są niezasadne i nie mogą być uwzględnione. Dotyczą one bowiem kwestii merytorycznych tj. przyznania pomocy na zalesienie, które nie były, bo nie mogły być, przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym. Należy podkreślić, że kontrolowana decyzja nieważnościowa jest jednym z incydentalnych rozstrzygnięć z całości postępowania dotyczącego pomocy finansowej dla skarżącego na zalesienie, w przebiegu którego na przestrzeni lat 2001-2014 wydawano decyzje. Ponadto organ we wszczęciu postępowania (pismo z dnia [...] lipca 2014 r.) jednoznacznie wskazał, że po stwierdzeniu nieważności organ będzie zobowiązany do wydania nowej decyzji na zalesienie na rok 2011. Z powyższych względów wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, orzekając jak w wyroku.