VIII SA/Wa 128/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi M.K. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków dotyczących uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów 1) uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w punktach 1, 2, 3 i 6; 2) umarza postępowanie sądowe dotyczące punktu 4 i 5 zarządzenia pokontrolnego; 3) stwierdza, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne w uchylonych punktach nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] lutego 2008 r. na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj.: Dz. U. Nr 44 z 2007 r., poz. 287 ) w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach 03, 08 i 21 stycznia 2008r. w Firmie P. w R. - Zakładzie Produkcyjnym zlokalizowanym w P. zarządził 1. uzyskać zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, 2. zaprowadzić ewidencję wytwarzanych i poddawanych odzyskowi odpadów, 3. przedłożyć marszałkowi województwa zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości wytwarzanych odpadów o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku tych odpadów w latach 2003 – 2006, 4. dokonać zgłoszenia zakładu właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej jako zakładu zwiększonego ryzyka wystąpienia awarii przemysłowej, 5. sporządzić i przedłożyć właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska program zapobiegania poważnym awariom przemysłowym, 6. naliczyć opłatę podwyższoną za magazynowanie odpadów poddawanych odzyskowi bez wymaganej decyzji, 7. zgłosić marszałkowi województwa fakt wprowadzania na rynek krajowy produktów w opakowaniach, 8. prowadzić ewidencję masy opakowań wprowadzanych wraz z produktami na rynek krajowy w sposób umożliwiający ustalenie uzyskanych poziomów recyklingu oraz obliczenie opłaty produktowej, 9. naliczyć opłatę produktową za lata 2004-2006, 10. złożyć marszałkowi województwa roczne sprawozdanie o wysokości należnej opłaty produktowej za lata 2003 - 2007 (I półrocze). W uzasadnieniu organ wskazał, iż przeprowadzona kontrola wykazała, że właściciel zakładu nie posiada zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów materiałów wybuchowych. W myśl art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (tj. Dz. U. Nr 39, poz. 251), dalej jako ustawa posiadacz odpadów prowadzący działalność w zakresie odzysku odpadów jest obowiązany do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności. Podczas kontroli stwierdzono, że właściciel zakładu nie prowadzi ewidencji ilościowo-jakościowej wytwarzanych odpadów i poddawanych odzyskowi. Zgodnie z art. 36 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest zobowiązany do prowadzenia ich ilościowej i jakościowej ewidencji. Ewidencję należy prowadzić zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 lutego 2006r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów ( Dz. U. Nr 30, poz. 213). Ustalono, że nie zostało przekazane marszałkowi województwa zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości wytwarzanych odpadów o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku tych odpadów w latach 2003 - 2006 do czego zobowiązuje art. 37 cytowanej ustawy o odpadach. Kontrola wykazała, że na terenie zakładu magazynowane są materiały wybuchowe powyżej 10,0 Mg. Ze względu na rodzaj i ilość materiałów wybuchowych zakład podlega obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej zgodnie z art. 250 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. Nr 129 poz. 902 z póź. zm.). Prowadzący zakład o zwiększonym ryzyku nie sporządził i nie przedłożył właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska programu zapobiegania poważnym awariom przemysłowym do czego zobowiązuje art. 251 cytowanej ustawy Prawo ochrony środowiska. Stwierdzono również, że na terenie kontrolowanej jednostki magazynowane są odpady materiałów wybuchowych bez wymaganej decyzji, określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów. Za magazynowanie odpadów bez decyzji podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone - art. 293 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 200Ir. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.). Kontrolowany zakład jest przedsiębiorcą wprowadzającym na rynek krajowy produkty w opakowaniach. Do czasu zakończenia kontroli nie zostało złożone marszałkowi województwa zawiadomienie o wprowadzaniu na rynek krajowy produktów w opakowaniach, do czego zobowiązuje art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 200Ir. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej ( t.j.: Dz. U. Nr 90 z 2007r., poz. 607 ). Nie została zaprowadzona dodatkowa ewidencja masy opakowań wprowadzanych na rynek, w sposób umożliwiający ustalenie uzyskanych poziomów odzysku i recyklingu oraz obliczenie opłaty produktowej. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ww. ustawy przedsiębiorca jest obowiązany do prowadzenia dodatkowej ewidencji, obejmującej informacje, o których mowa wart. 10 ust. 1 pkt 112. Kontrolowany zakład nie zapewnił obowiązku odzysku, a w szczególności recyklingu odpadów opakowaniowych. Zgodnie z art. 12 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy przedsiębiorcy, którzy nie wykonali powyższego obowiązku, są obowiązani do wpłacenia opłaty produktowej. Po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący M.K. wniósł skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne, zaskarżając punkty od 1 do 6 i zarzucił: - naruszenie art. 30 ustawy z dnia 22 czerwca 2001r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (DZ.U. Nr 67, poz.679 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy podstawą prowadzenia działalności przez skarżącego jest właśnie ta ustawa, na podstawie której skarżący otrzymał koncesję, - art. 26 ust 1 ustawy o odpadach poprzez jego błędne zastosowanie, wyrażające się w uznaniu materiałów wykorzystywanych przez skarżącego za odpady w rozumieniu tejże ustawy, kiedy prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż ustawa ta nie ma zastosowania do powyższego stanu rzeczy, gdyż wykorzystywane przez skarżącego materiały wybuchowe posiadają wszystkie cechy surowca do produkcji, - zarzucił również błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie odzysku odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach, kiedy prawidłowa analiza dokumentów oraz materiału dowodowego wskazuje, iż skarżący zajmuje się przetwarzaniem materiałów wybuchowych posiadających wszystkie cechy surowca do produkcji, które to materiały sprzedaje wojsko, a co do której działalności zastosowanie ma ustawa o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. Skarżący wniósł o uchylenia zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego i zasądzenie kosztów procesu. W uzasadnieniu podkreślił, iż prowadzi działalność gospodarczą polegającą na przetwarzaniu i przerobie materiałów wybuchowych zgodnie z posiadaną koncesją nr [...] wydaną na podstawie ustawy z dnia 22 czerwca 2001 roku o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania obrotu materiałami wybuchowymi oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jego zdaniem wbrew zatem stanowisku organu kontrolującego nie ma żadnych przepisów wskazujących na to, iż skarżący winien poza posiadaną koncesją uzyskać dodatkowe zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie produkcji materiałów wybuchowych. W przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania ustawa o odpadach lecz wskazana ustawa o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami. Błędnie zatem organ administracyjny uznał, iż do prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej ma zastosowanie ustawa o odpadach, w sytuacji, gdy do działalności tej zastosowanie ma ustawa o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, która w swym zakresie ma zastosowanie również do obróbki materiałów wybuchowych pochodzenia wojskowego, które jednak w rozumieniu tejże ustawy nie są odpadami lecz pełnowartościowym materiałem produkcyjnym. Kupowane materiały wybuchowe posiadają wszystkie cechy surowca do produkcji i nie są odpadami, lecz powstają w wyniku rozkompletowania części posiadanego przez wojsko uzbrojenia, które jako zbędne zostaje wykorzystane do celów cywilnych. Odpady te nie posiadają zgodnie z owiązującym prawem żadnego kodu, który winien być nadany odpadom w rozumieniu ustawy o odpadach. Kupowane przez skarżącego materiały są ewidencjonowane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 10 września 2002 roku w sprawie ewidencjonowania materiałów wybuchowych, broni amunicji oraz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. Nr 163, poz. 1346). Pozytywna ocena tych towarów następuje na zasadach (określonych w ustawie z 30 sierpnia 2002 roku o systemie oceny zgodności. Błędnie zatem organ administracyjny określił wykorzystywane przez skarżącego materiały wybuchowe jako odpady, a w konsekwencji uznał, iż do prowadzonej przez niego działalności ma zastosowanie ustawa o odpadach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty zawarte w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga M.K. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U nr 153 , poz.1269) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie sądu w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego zarządzenia na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art.7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.10.2001 ; I SA 1110/01, LEX 75 516). Decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art.107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej- do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia przeprowadzenie kontroli, czy decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie wiąże się z realizacją zasady przekonywania sformułowanej w art.11 k.p.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontroli sądu administracyjnego podlegają akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w tym przypadku zarządzenie pokontrolne. Z też względu aby mogła zostać przeprowadzona kontrola legalności takiego aktu winien on zawierać elementy o którym mówi art. 107 § 3 k.p.a. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż organ administracji publicznej, nie dokonał wszechstronnego rozważenia całokształtu sprawy, jak również nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu sporządzonym do wydanego zarządzenia pokontrolnego. Organ w uzasadnieniu podnosi, iż skarżący prowadzi działalność w zakresie odzysku odpadów materiałów wybuchowych nie posiadając stosownego zezwolenia o którym mówi art. 26 ust.1 ustawy. Z dokumentów załączonych do akt sprawy wynika, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą na podstawie koncesji wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia 29 sierpnia 2003r. na podstawie ustawy z dnia 22 czerwca 2001 roku o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym( DZ.U nr 67,poz. 679 ze zmianami), która to koncesja uprawnia skarżącego do wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi. Art. 3 ust.1 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 roku stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o wytwarzaniu – należy przez to rozumieć, oprócz działalności wytwórczej, także odzysk w rozumieniu przepisów o odpadach. Tak więc w sytuacji w której dany podmiot prowadzi działalność wytwórczą materiałami wybuchowymi polegającą na odzysku w rozumieniu przepisów o odpadach, to trafne byłoby uznanie, że musi również posiadać zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów- o którym mówi art. 26 ust.1 ustawy. Organ nakładając na skarżącego obowiązek uzyskania zezwolenia na podstawie wyżej powołanego przepisu winien wykazać, że skarżący jest posiadaczem odpadów, a przedmiot jego działalności polega na ich odzysku. Organ w zaskarżonym zarządzeniu nie przedstawił na czym polega prowadzenie działalności przez skarżącego - wytwarzanie materiałów wybuchowych i dlaczego możemy jego działalność zakwalifikować jako odzysk, a nie działalność wytwórczą w zakresie wytwarzania materiałów wybuchowych. Pojęcie odpadu definiuje art. 3 ust. 1 ustawy jako każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do ich pozbycia jest zobowiązany. Organ a priori przyjmuje, że kupowane przez skarżącego produkty są odpadami. Należy zauważyć iż organ w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym nie wskazuje jakiego rodzaju odpadów odzysk dokonuje skarżący, do jakiej kategorii należy te odpady zaliczyć i czy są one określone w wyżej powołanym załączniku. W świetle przepisów rozdziału 2 ustawy - art. 7 ust.1 i 2 posiadacz odpadów jest obowiązany do postępowania z odpadami w sposób zgodny z zasadami gospodarowania odpadami, wymaganiami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami. Posiadacz odpadów jest obowiązany w pierwszej kolejności do poddania ich odzyskowi, a jeżeli z przyczyn technologicznych jest on niemożliwy lub nie jest uzasadniony z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych, to odpady te należy unieszkodliwić w sposób zgodny z wymaganiami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami. Art. 9 ust.1 ustawy nakazuje aby odpady w pierwszej kolejności poddawane były odzyskowi lub unieszkodliwianiu w miejscu ich powstawania. Odpady, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwieniu w miejscu ich powstawania, powinny być uwzględniając najlepszą dostępną technikę lub technologię, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska, przekazywane do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być poddawane odzyskowi lub unieszkodliwiane. Jak wynika z załączonych do akt dokumentów( umowy, faktury) skarżący dokonuje zakupu materiałów wybuchowych, które są sprzedawane przez Agencję Mienia Wojskowego w trybie przetargu publicznego. Ze znajdujących się w aktach dokumentów w żaden sposób nie wynika aby przedmiotem transakcji były odpady. Uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie podaje przesłanek, które by pozwalały jednoznacznie przyjąć i przesądzić, iż kupowane przez skarżącego produkty należy zaliczyć do kategorii odpadów- zgodnie z przyjętą definicją odpadu z art. 3 ustawy. Organ nie wyjaśnia zachowania Agencji Mienia Wojskowego w kontekście przepisów rozdziału 2 ustawy o gospodarowaniu odpadami. Organ nakładając na dany podmiot obowiązek winien szczególnie dołożyć staranności w zakresie przedstawienia motywów rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podjął próbę wyjaśnienia przyczyn zawartego w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym w oparciu o ocenę całokształtu materiału dowodowego. Jednak ze względu na umiejscowienie tych wyjaśnień pozostają one bez wpływu na ocenę zaskarżonego zarządzenia. Stosownie do art.107 § 3 k.p.a. to uzasadnienie decyzji zawierać powinno wyjaśnienie przesłanek faktycznych i prawnych, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, nie zaś odpowiedź na skargę. W toku kontroli sądowoadministracyjnej ocenie poddawane są akty administracyjne, natomiast odpowiedź na skargę stanowi pismo procesowe dające możliwość organowi ustosunkowania się do zarzutów skargi. Uzasadnienie aktu administracyjnego przedstawia przebieg procesu myślowego, który doprowadził organ stosujący prawo do nadania rozstrzygnięciu konkretnej treści. Sąd administracyjny może dokonać kontroli legalności zaskarżonego aktu, gdy organ w pełnym zakresie przeprowadził ustalenia faktyczne, dokonał oceny prawnej oraz sporządził prawidłowe uzasadnienie. Organ rozpoznając ponownie sprawę winien ustalić czy prowadzona działalność przez skarżącego polega na wytwarzaniu materiałów wybuchowych poprzez odzysk w rozumieniu przepisów o odpadach. Winien przedstawić motywy dlaczego uznaje, że produkty kupowane i wykorzystywane do produkcji są odpadami w rozumieniu art. 3 ustawy. Samo stwierdzenie, że są to odpady jest niewystarczające. Biorąc powyższe wywody pod uwagę sąd stwierdził, że zaskarżony akt w punktach 1,2,3 i 6 został podjęty z naruszeniem prawa materialnego, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa orzekł jak w punkcie I wyroku. Z uwagi na okoliczność, iż pełnomocnik skarżącego cofnął skargę dotyczącą punktu 4 i 5, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ppsa umorzył postępowanie sądowe. O zakresie wykonania zaskarżonego aktu, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 cytowanej ustawy.