VIII SA/Wa 128/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy") postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., znak [...] na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.: dalej: "k.p.a.") stwierdziło, iż odwołanie W. M. (dalej: "skarżący") od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji") z [...] listopada 2015 r., znak: [...] stwierdzającej, że wypłacony skarżącemu zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu leków w kwocie [...] zł, przyznany decyzją z [...] października 2014 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym oraz nakładającej na skarżącego obowiązek jego zwrotu – zostało wniesione z uchybieniem terminu i pozostawiło odwołanie bez rozpoznania. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. organ I instancji stwierdził, że wypłacony skarżącemu zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu leków w kwocie [...] zł, przyznany decyzją z [...] października 2014 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym oraz nałożył na skarżącego obowiązek jego zwrotu. W dniu 4 grudnia 2015 r. skarżący złożył osobiście w organie odwołanie od przedmiotowej decyzji. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] listopada 2015 r., zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. i pozostawiło odwołanie bez rozpoznania. Organ II instancji wskazał, iż przesyłka zawierająca przedmiotową decyzję zostało doręczona adresatowi w dniu 17 listopada 2015 r., co potwierdził własnoręcznym podpisem. Ponadto stwierdzono, że decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym środku odwoławczym oraz terminie do jego wniesienia. Skoro zatem powołana decyzja Prezydenta Miasta R. została doręczona w dniu 17 listopada 2015 r. to czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 129 k.p.a. upłynął w dniu 2 grudnia 2015 r., bowiem ostatnim dniem na skuteczne złożenie odwołania był 1 grudnia 2015 r. Natomiast odwołanie zostało złożone bezpośrednio w MOPS w R. w dniu 4 grudnia 2015 r. W związku z powyższym, organ stwierdził, że odwołanie to zostało złożone z przekroczeniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. Przekroczenie 14-dniowego terminu powoduje zaś pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Jednocześnie organ wskazał, że skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak również nie wskazał na ewentualne przyczyny powodujące uchybienie terminowi na wniesienie środka zaskarżenia. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z [...] grudnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie organu odwoławczego. Uzasadniając skargę zaskarżonemu postanowieniu zarzucił błędne stwierdzenie, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu ustawowego albowiem w rzeczywistości odwołanie złożył w terminie 14 dni od faktycznego doręczenia mu decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł, że organ I instancji wprowadził SKO w R. w błąd przekazując nierzetelną i nieprawdziwą dokumentację w zakresie dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru tzw. "zwrotki". Na dokumencie tym widnieje nieprawdziwa data doręczenia decyzji tj. 17 listopada 2015 r., gdy w rzeczywistości doręczenie nastąpiło 4 dni później tj. 21 listopada 2015 r. Skarżący wskazał, że pamięta tę datę bardzo dobrze bo była to sobota, był wtedy chory i korespondencję odebrała w jego imieniu i za jego zgodą narzeczona M. W.. Na dowód, że doręczenie korespondencji z decyzją przez pracownika MOPS w R. - p. E. T. nastąpiło 21 listopada 2015 r., a nie 17 listopada jak to zapisał pracownik MOPS - wniósł o przesłuchanie w charakterze świadka jego oraz narzeczonej. Ponadto skarżący wskazał, że na awersie załączonej kopii "zwrotki" widać ewidentnie różny charakter i grubość pisma w rubryce "podpis" oraz że zostały naniesione innym środkiem piszących niż w rubryce "data doręczenia", co dowodzi że to nie adresat zapisał datę doręczenia, lecz pracownik MOPS doręczający korespondencję. Na awersie widać też datę "2015-11-15" naniesioną zapewne datownikiem, która to data jest dniem wolnym od pracy (niedziela), co dowodzi nierzetelnego prowadzenia dokumentacji przez MOPS w R. i poświadczenia nieprawdy. Na rewersie "zwrotki" natomiast pracownik MOPS poświadczył ponownie nieprawdziwą datę doręczenia oraz sposób doręczenia. Nieprawdą jest opis na rewersie w pkt 3, że pismo zwrócono do nadawcy, ani też że pismo doręczono bezpośrednio adresatowi albowiem w dniu doręczenia był chory i w jego imieniu i za jego zgodą oraz zgodą wyrażoną przez doręczyciela podpisała się za mnie na zwrotce narzeczona M. W.. Skarżący do skargi dołączył kopię zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa poświadczenia nieprawdy i przekroczenia obowiązków przez funkcjonariusza publicznego (pracownika MOPS) złożonego do Prokuratury Rejonowej R. – W. w R., kopię zwrotnego potwierdzenia odbioru wypełnionego przez pracownika MOPS w R. oraz oświadczenie złożone przez narzeczoną skarżącego M. W. o odbiorze korespondencji zawierającej decyzję organu I instancji w dniu 21 listopada 2015 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wyjaśniło, że dla celów załatwienia sprawy za datę doręczenia decyzji organu I instancji uznano datę widniejącą na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Z adnotacji zawartych na "zwrotce" bezsprzecznie wynika, że doręczenia dokonała w dniu 17 listopada 2015 r. E. T. - pracownik MOPS w R.. Kolegium nie jest przy tym uprawnione do kwestionowania prawdziwości dowodu doręczenia decyzji. Skoro skarżący kwestionuje powyższy dokument, twierdząc, że pracownik MOPS potwierdził w nim nieprawdę oraz złożył w tej sprawie zawiadomienie do Prokuratury, to Kolegium powstrzymuje się od dokonywania próby podważenia wiarygodności zapisów dokonanych na potwierdzeniu odbioru. Dodać przy tym wypada, że póki co obecnie okoliczność doręczenia decyzji w dniu 17 listopada 2015 r. jest potwierdzona na druku "potwierdzenia odbioru". Dokumentowi temu, jak i faktom w nim potwierdzonym przysługuje natomiast domniemanie autentyczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przeprowadzona na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej – "p.p.s.a.") w trybie uproszczonym kontrola zaskarżonego postanowienia dała podstawy do uznania go za wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd w niniejszej sprawie jest jedynie ocena pod względem zgodności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2015 r. wydanego na podstawie art. 134 kpa. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2015 r. zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie jej zaskarżenia. Należało w tej sytuacji rozważyć, czy organ odwoławczy w sposób należyty ustalił prawidłowość i datę doręczenia skarżącemu przesyłki zawierającej decyzję, bowiem od tej daty rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wniesienie przez stronę odwołania nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. W razie stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w tym przepisie, organ odwoławczy wydaje postanowienie, o jakim mowa w art. 134 kpa tj., stwierdza w formie postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 kpa winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 kpa, w przeciwnym wypadku postanowienie takie wydane zostało z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa prowadzącym do uchylenia postanowienia. Organ orzekający, wydając takie postanowienie winien także zbadać, czy wniesione odwołanie nie zawiera elementów usprawiedliwiających uchybienie terminu do jego wniesienia. Obowiązek organu orzekającego w tym zakresie wynika także z art. 7 i art. 8 kpa. Wskazane przepisy prawa nakładają na organ obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, jak również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza skargę podziela stanowisko z wyroku z 5 czerwca 2001r. IV SA 786/99 (LEX nr 78948) w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Istotą i celem postępowania administracyjnego jest zawsze załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Przy czym załatwienie sprawy należy rozumieć, jako załatwienie sprawy co do jej istoty w całości lub części (art. 104 § 2 kpa). Załatwienie sprawy w znaczeniu procesowym, a niewątpliwie takim jest wydanie postanowienia w trybie art. 134 kpa, jest ostatecznością, kiedy nie ma prawnych możliwości podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego". Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy zauważyć należy, że w odwołaniu z [...] grudnia 2015 r., skarżący nie powołał okoliczności, z których miałoby wynikać, że zdaje sobie sprawę z tego, że odwołanie składa po terminie. W odwołaniu tym nie wskazuje także okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać złożenie odwołania z uchybieniem terminu. Dopiero w skardze złożonej do Sądu skarżący zakwestionował prawidłowość ustalenia daty doręczenia mu przesyłki z decyzją organu I instancji. Zarzuty te uznać należy za trafne. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru powyższej przesyłki wynika, że w miejscu "data doręczenia" widnieje "17.11.15 r." zaś w miejscu "podpis" nazwisko "M.", przy czym widocznym jest, że data i nazwisko zostały wpisane innym co do koloru środkiem piszącym. Uprawdopodobnia to tezę skarżącego o wypełnieniu tych rubryk przez dwie osoby. Tymczasem obie te rubryki winny być wypełnione przez jedną osobę – tę otrzymującą korespondencję. Wynika to z treści zapisu zamieszczonego na druku zwrotki poprzedzającego rubryki: "data doręczenia" , "podpis" : "Potwierdzam własnoręcznym podpisem, że w dniu dzisiejszym otrzymałem(łam) oznaczone wyżej pismo". Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajduje się również inna data – 15.11.2015 r. naniesiona datownikiem. Nie jest jasne, w ocenie Sądu, jaką czynność związaną z doręczeniem dokonano w tej dacie. Na odwrocie zwrotnego poświadczenia odbioru w rubryce: 1. pismo doręczono zaznaczono "adresatowi". Jednocześnie w rubryce 3.pismo zwrócono do nadawcy, gdyż adresat: w dniu.....odmówił przyjęcia pod wskazanym adresem nie mieszka.........zmarł wpisano : "R." dnia, "17/11/2015 r." podpis doręczyciela "T.E." Z powyższego wynika także, że doręczenia adresatowi dokonała E. T. (pracownica MOPS). Tymczasem skarżący wskazuje, że w dniu doręczenia był chory, a decyzję odebrała jego narzeczona M. W., która w imieniu skarżącego i za jego zgodą oraz "zgodą wyrażoną przez doręczyciela" podpisała się nazwiskiem skarżącego i nastąpiło to w dniu 21 listopada 2015 r. W tej sytuacji wymagały należytego wyjaśnienia, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa i prawidłowego ustalenia okoliczności mające świadczyć o zgodnym z przepisami doręczeniu skarżącemu decyzji organu I instancji, który do skargi załączył kserokopię wniesionego do Prokuratury Rejonowej w R. zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa sfałszowania dokumentu. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 43 kpa w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Zgodnie z utrwalonymi już w tym względzie poglądami doktryny, ustanowione w omawianym przepisie prawa doręczenie zastępcze może być dokonane tylko z zachowaniem kilku wymienionych w nich przesłanek występujących łącznie. Po pierwsze, adresat jest nieobecny w lokalu mieszkalnym i jest to nieobecność w czasie samego doręczenia pisma; doręczenie będzie nieprawidłowe, jeżeli wiadomo, że adresat nie przebywa w tym lokalu i nie miało miejsca uchylenie się od obowiązku nałożonego przepisem art. 41 kpa (por. wyrok NSA z 14.02.1992 r. sygn. SA/Wr 19/92, nie publ.). Po drugie, pismo przyjmują osobiście za pokwitowaniem pełnoletnie osoby wymienione w przepisie, z zachowaniem kolejności w nim podanej. Po trzecie, osoby te zobowiązują się do oddania pisma osobiście adresatowi. (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 302). Powyższe okoliczności, mające w świetle powołanych przepisów prawa istotne znaczenie w sprawie, nie zostały w sprawie należycie wyjaśnione. Nie wiadomo bowiem, czy w dniu doręczenia korespondencji przez pracownika organu I instancji, skarżący przebywał w miejscu zamieszkania, a jeśli tak to czy choroba uniemożliwiała mu osobiste potwierdzenie odbioru decyzji, czy istotnie za wiedzą doręczającego odbiór przesyłki pokwitowała narzeczona skarżącego jego nazwiskiem, wreszcie kto własnoręcznie potwierdził datę odbioru przesyłki i skąd wynika rozbieżność w dacie naniesionej datownikiem, najprawdopodobniej przez osobę doręczającą tj., 15 listopada 2015 r. (niedziela), a kwestionowaną w skardze datą widniejącą jako data doręczenia tj., 17 listopada 2015r. Okoliczności te nie mogą być przedmiotem podstępowania przed sądem administracyjnym, który powołany jest do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych i nie może samodzielnie prowadzić w tym zakresie postępowania wyjaśniającego oraz dokonywać samodzielnych ustaleń. Czynności te bowiem należą do postępowania administracyjnego i winny być dokonane przez organ odwoławczy na etapie postępowania drugoinstancyjnego. Do organu tego należy też obowiązek wszechstronnego rozważenia dowodów zebranych w sprawie w celu wyjaśnienia okoliczności istotnych dla ustalenia w sposób prawidłowy daty doręczenia przesyłki. Okoliczności te, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, winny być zatem wyjaśnione i rozpatrzone na etapie wstępnego badania istnienia w sprawie przesłanek z art. 129 § 2 kpa, a obowiązek ich wyjaśnienia i ustalenia należy właśnie do organu odwoławczego. Poza koniecznością wyjaśnienia powyżej wskazywanych kwestii organ odwoławczy ustali także, czy na skutek zawiadomienia przez skarżącego prokuratury o popełnieniu przestępstwa – sfałszowania dokumentu, toczy bądź zakończyło się postępowanie w tym przedmiocie. Niezależnie od powyższych rozważań Sąd zwraca uwagę, że jakkolwiek organ odwoławczy uznając, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania w podstawie rozstrzygnięcia prawidłowo wskazał art. 134 kpa, to już samo rozstrzygnięcie o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania pozostaje w oczywistej sprzeczności z powołaną podstawą prawną. Art. 134 kpa nie przewiduje bowiem możliwości pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Takie rozstrzygnięcie mogłoby zapaść gdyby strona np. nieuzupełniła braków formalnych wniesionego odwołania (art. 64 § 1 i § 2 kpa). Pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania to dwie odrębne instytucje procesowe. Oznacza to, iż nie mogą one być stosowane przemiennie, lecz w ściśle określonych przez ustawodawcę przypadkach. W tej sytuacji należy uznać, że zaskarżone postanowienie poza naruszeniem art. 134 kpa jest wadliwe również z tego powodu, że z materiału dowodowego nie można ponad wszelką wątpliwość wywieść, że bieg czternastodniowego terminu do złożenia odwołania rozpoczął się w dniu 18 listopada 2015 r. tak jak przyjął to organ odwoławczy w odniesieniu do przesyłki adresowanej do skarżącego na adres do korespondencji. Z wymienionych wyżej przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Prowadząc ponownie postępowanie organ, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania wyrażone powyżej.