VIII SA/Wa 13/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. S., P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie uznania podziału nieruchomości za sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu postanowieniem z [...] listopada 2012 r., znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. S.– W. i P. S. (dalej: "skarżący") na postanowienie Prezydenta Miasta R. z [...] września 2012 r., znak [...], uznające przedłożony przez skarżących wstępny projekt podziału działki nr [...] na działki o nr ew. [...] i [...] za sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla obszaru w rejonie zalewu [...] – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Wnioskiem z [...] września 2012 r. skarżący wystąpili o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki nr [...] (Obr. VIII, ark. [...]), położonej w R. przy ul. B., na działki o nr ew. [...] i [...]. W wyniku podziału, dostęp do drogi publicznej działka nr [...] ma od ul. B., natomiast działka nr [...] od ul. M.. Postanowieniem z [...] września 2012 r. Prezydent Miasta R. uznał wstępny projekt podziału działki nr [...] na działki o nr. ew. [...] i [...], za sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla obszaru w rejonie zalewu [...] przy ul. M., B., K., S. zwanego "Zalew [...]" - uchwalonego Uchwałą Nr 291/2012 Rady Miejskiej w R. z dnia 27 lutego 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 2380; dalej zwany "planem"). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przedmiotowa działka nr 9 objęta jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka zlokalizowana jest w strefie o symbolu "6 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Zgodnie z planem obsługa komunikacyjna dla terenu 6MN musi się odbywać wyłącznie od ul. B. - wobec czego nie ma możliwości obsłużenia nowo powstałej działki nr [...] z ul. M. - ulicy klasy G. Z uwagi na powyższe, przedłożony wstępny projekt podziału zaopiniowano negatywnie. Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli zażalenie, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy wstępnego projektu podziału działki nr [...] o nr ew. [...] i [...]. Zdaniem skarżących, działka nr [...] posiada dostęp i wszystkie media zarówno do ul. B. jak i od ul. M.. Podnieśli również, że warunkiem uzyskania pozytywnej decyzji w sprawie dojazdu do działek z ul. M. i B. po podziale było uzyskanie pozytywnej decyzji z Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji, którą to wskazał Wydział Architektury w R., jako warunek podziału. Po wystąpieniu do MZDiK w dniu [...] kwietnia 2012 r. skarżący otrzymali pozytywną decyzję, która została przekazana do Wydziału Architektury celem wydania ostatecznej pozytywnej decyzji w sprawie podziału i dostępu (zjazdu) z wykorzystaniem istniejących dostępów komunikacyjnych. Wskazali, że działki o nr [...] i [...] (nr posesji [...] i [...]) sąsiadujące z działką nr [...] nie posiadają dostępu do ul. B. i korzystają z istniejącego wybudowanego zjazdu do ul .M., na który to została wydana decyzja przez MZDiK również dla działki nr [...] leżącej pośrodku w/w działek. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż działka nr [...] jest objęta ustaleniami w/w i obowiązującego od [...] kwietnia 2012 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (t.j: Dz. U z 2010 r, Nr 102, póz. 651 ze zm.; dalej: "ustawa"), podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Rozstrzygnięcie w sprawie zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego ma charakter związany, co oznacza, że organ opiniujący nie ma swobody w ocenie przesłanek, od których zależy stwierdzenie zgodności podziału z planem - brak uznania administracyjnego. Przedmiotowa działka nr [...] zlokalizowana jest w strefie o symbolu "6 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", gdzie podstawowym rodzajem zainwestowania jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem sytuowania budynków gospodarczych, garażowo-gospodarczych i garaży wolnostojących wyłącznie jako obiekty towarzyszące jak również dopuszcza się usługi nieuciążliwe jako wbudowane w obiekty mieszkalne lub jako obiekty wolnostojące - małe pawilony. Zgodnie z § 12 pkt 2 planu, na obszarze objętym planem istniejące podziały wewnątrz stref mogą ulegać zmianie poprzez łączenie działek lub nowe podziały geodezyjne - z zastrzeżeniem ustaleń szczegółowych planu. Dla nowoprojektowanych działek obowiązują ustalenia dla strefy, w której są położone. W ustaleniach szczegółowych planu - w §20 ust. 6 pkt 6 uchwalono, że obsługa komunikacyjna dla terenu 6MN ma odbywać się od ul. B.. Zatem działka nr [...], w wyniku wnioskowanego podziału, nie posiadałaby dojazdu od ul. B.. `Od powyższego postanowienia skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta R.. Podtrzymując w całości argumentacje prezentowaną w zażaleniu od postanowienia organu I instancji, skarżonemu postanowieniu zarzucili nie rozpatrzenie wnikliwie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że podjęcie, że podjecie rozstrzygnięcia innego niż zaskarżone, spowodowałoby naruszenie obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu wraz z uzasadniającą je argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie dotyczy zgodności projektu podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2063 ze zm.; dalej "ustawa"). Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje organ wykonawczy gminy. Zgodnie z art. 97 ust. 1 lit. a pkt 4 do wniosku o podział należy dołączyć wstępny projekt podziału. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663 zwanego dalej "rozporządzeniem") wstępny projekt podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 97 ust. 1 lit. a pkt 4, opracowuje się na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku - na kopii mapy katastralnej, uzupełnionej o niezbędne dla projektu podziału elementy zagospodarowania terenu. Wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zawierać przedstawioną w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycję sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. Przepis art. 97 ust. 1 lit. b ustawy wskazuje, że jeżeli jest wymagane wyrażenie opinii, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5 dokumenty wymienione w art. 97 ust. 1 lit. a pkt 5-8 ustawy dołącza się do wniosku o podział nieruchomości po uzyskaniu pozytywnej opinii lub pozwolenia. Z powyższej regulacji wynika, że na etapie opiniowania proponowanego przez wnioskodawcę podziału nieruchomości organ wykonawczy gminy ocenia rozwiązanie zaproponowane przez wnioskodawcę zamieszczone we wstępnym projekcie podziału sporządzonym na podkładzie mapowym. Ocena ta dotyczy zgodności proponowanego podziału z ustaleniami zawartymi w części opisowej i graficznej planu miejscowego, który dotyczy nieruchomości objętej zamiarem podziału. W postępowaniu opiniującym organ nie ocenia zgodności proponowanego podziału z przepisami zawartymi w innych aktach prawnych, niż plan miejscowy. Art. 93 ustawy wprowadza dwa odrębne reżimy prawne dotyczące podziału nieruchomości: a) dla nieruchomości położonych na obszarach, na których obowiązuje plan miejscowy, b) dla nieruchomości położonych na terenach, na których brak planu miejscowego. W pierwszym przypadku w myśl art. 93 ust 1, 2, 4 i 5 ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, właśnie opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Wyrażenie opinii o zgodności projektowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego wymaga szczegółowej analizy ustaleń planu, tylko wówczas można bowiem dokonać oceny zgodności podziału zarówno z ustaleniami planu co do przeznaczenia terenu, jak i ustaleniami wskazującymi na możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, stosownie do powołanych przepisów art. 93 ust. 1 i 2 ustawy. Stanowisko organu opiniującego powinno być szczegółowo uzasadnione. W praktyce organów administracyjnych, orzekających o podziale nieruchomości, wątpliwości wywoływała wykładnia przesłanki dopuszczalności podziału, a w istocie dokonywanie oceny, czy jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Ustawodawca w znacznym stopniu wyjaśnił treść i znaczenie kryterium podziału polegającego na badaniu zgodności z planem miejscowym, gdyż w art. 93 ust. 2 wskazał, że zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Jest to niezwykle istotna wskazówka interpretacyjna. Oznacza to, że przy zatwierdzeniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu, określone w planie miejscowym, i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy "służy" temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału, z punktu widzenia jego zgodności z planem, jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek, właśnie zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Zatem organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości (vide: E. Mzyk [w:] G. Bieniek (red.), S. Kalus, E. Mzyk, Z. Marmaj, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2007, str. 351 i n.). Taki zapis oznacza, że opinia o zgodności podziału nieruchomości powinna opierać się na ustaleniach celu podziału oraz zamierzeń, co do dalszego zagospodarowania działek, tak by powstałe jednostki geodezyjne nie stały w sprzeczności z możliwością racjonalnego wykorzystania gruntów, zakreśloną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oceny tej należy więc dokonać przez pryzmat skutku podziału nieruchomości, w wyniku czego dochodzi do powstania odrębnych nieruchomości. Postępowanie administracyjne mające na celu wydanie opinii co do zgodności wstępnie proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez względu na to czy jest wszczęte z urzędu, czy też na wniosek strony - właściciela (właścicieli) nieruchomości dotyczy tylko i wyłącznie stwierdzenia, czy proponowany podział jest zgodny z planem czy też jest z nim niezgodny. Obowiązek wyrażenia opinii także nie może być różnicowany w zależności od tego, czy podział nieruchomości jest dokonywany na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, czy z urzędu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2002 r. sygn. akt III RN 50/01, OSNP 2002/20/476). Powyższe postępowanie stanowi pierwszą część postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości. Zauważyć należy, że przepisy ustawy nie przewidują odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału. Oznacza to, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy de facto ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. Wskazując na ukształtowany w orzecznictwie administracyjnym pogląd, że postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału jest wydawane w toku postępowania o podział nieruchomości, Sąd pragnie podkreślić, że jedynie pozytywna opinia stanowi podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości. Natomiast opinia negatywna przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że bezsporny jest fakt niezgodności opiniowanego wstępnego projektu podziału przedmiotowej nieruchomości z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt niniejszej sprawy administracyjnej wynika, że skarżący wystąpili o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki nr [...] (Obr. VIII, ark. [...]), położonej w R. przy ul. B., na działki o nr ew. [...] i [...]. W wyniku podziału, dostęp do drogi publicznej działka nr [...] ma od ul. B., natomiast działka nr [...] od ul. M.. Działka nr [...] (Obr. VIII, ark. [...]), położona w R. przy ul. B. objęta jest obowiązującym planem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla obszaru w rejonie zalewu [...] przy ul. M., B., K., S. zwanego "Zalew [...]" - uchwalonego Uchwałą Nr 291/2012 Rady Miejskiej w R. z dnia 27 lutego 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 2380; dalej zwany "planem"). Przedmiotowa działka nr [...] zlokalizowana jest w strefie o symbolu "6 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", gdzie podstawowym rodzajem zainwestowania jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem sytuowania budynków gospodarczych, garażowo-gospodarczych i garaży wolnostojących wyłącznie jako obiekty towarzyszące jak również dopuszcza się usługi nieuciążliwe jako wbudowane w obiekty mieszkalne lub jako obiekty wolnostojące - małe pawilony. Zgodnie z § 12 pkt 2 planu, na obszarze objętym planem istniejące podziały wewnątrz stref mogą ulegać zmianie poprzez łączenie działek lub nowe podziały geodezyjne - z zastrzeżeniem ustaleń szczegółowych planu. Dla nowoprojektowanych działek obowiązują ustalenia dla strefy, w której są położone. W ustaleniach szczegółowych planu - w §20 ust. 6 pkt 6 uchwalono, że obsługa komunikacyjna dla terenu 6MN ma odbywać się od ul. B.. Zatem działka nr [...], w wyniku wnioskowanego podziału, nie posiadałaby dojazdu od ul. B.. Należy stwierdzić, że plan nie przewiduje odstępstw od ustaleń uchwalonych w §20 ust. 6 pkt 6. Znaczy to, że podział taki nie jest zgodny z planem. Dodać należy, iż postanowienie opiniujące wstępny projekt podział nieruchomości podejmowane jest jedynie na podstawie ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, byt prawny takiego postanowienia opiniującego jest więc ściśle związany z mocą obowiązującą tego planu. Oznacza to, że jedynie w razie zmiany planu lub jego uchylenia, postanowienie opiniujące wydane na jego podstawie przestaje być aktualne, a co za tym idzie przestaje wiązać organ orzekający w sprawie o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Wyjaśnić również należy, że rozstrzygnięcie w sprawie zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego ma charakter związany, co oznacza, że organ opiniujący nie ma swobody w ocenie przesłanek, od których zależy stwierdzenie zgodności podziału z planem - brak uznania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r. I OSK 355/07, komentarz wpisać LexisNexis i 2 komentarz). W niniejszym postępowaniu ani organy orzekające, ani też Sąd Administracyjny nie były władne do podważania i kontrolowania zapisów planu miejscowego. Celem opinii jest wyrażenie przez organ wykonawczy gminy (miasta) stanowiska co do zgodności projektu podziału z planem. Determinuje to zakres postępowania, jakie przeprowadza organ opiniujący. Działając na podstawie art. 93 ust. 4 ustawy wójt, burmistrz, bądź prezydent miasta ogranicza się wyłącznie do wykładni treści planu - biorąc pod uwagę jego część opisową i graficzną i ocenia zgodność planowanego podziału z jego treścią. Organ opiniujący nie może wykroczyć poza zakres postępowania, w szczególności nie należy do jego kompetencji badanie prawidłowości zapisów planu. Plan miejscowy stanowi uchwalone i obowiązujące prawo miejscowe, wiążące organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Celem planu jest ochrona interesu publicznego, lokalnego i ponadlokalnego na projektowanym obszarze w zakresie: ochrony elementów systemu ekologicznego, stworzenia prawidłowego układu komunikacyjnego, zabezpieczenia terenów pod lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej miasta, stworzenie prawidłowego układu zabudowy i zagospodarowania terenu, uzyskania ładu przestrzennego, umożliwienia działalności inwestycyjnej różnorodnym podmiotom gospodarczym sektora publicznego i prywatnego, minimalizacji konfliktów pomiędzy użytkownikami przestrzeni i optymalizacji korzyści płynących z ich działalności. Odnosząc się do kwestii dojazdu do potencjalnej działki [...] i związanego z tym pisma Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji, należy wyjaśnić, że w części odnoszą się one do okresów, w których nie obowiązywał jeszcze plan. Pismo MZDiK w R. stanowi informację o obsłudze komunikacyjnej działek [...] i [...], która nie determinuje zgodności podziału działki z planem. Co do działek sąsiadujących to nie są one przedmiotem w niniejszej sprawie, ale zauważyć należy, że podział tych działek mógł być dokonany przed obowiązywaniem planu. Z wyżej przytoczonych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.