VIII SA/Wa 13/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu wykonania obowiązku oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 września 2024 r. nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2023 r., poz. 775 dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U z 2023 r., poz. 682; dalej: P.b.), po rozpatrzeniu zażalenia T. K.na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w R.(dalej: PINB, organ I instancji, organ powiatowy) nr [...] z dnia 11 maja 2023 r. nakładające na T. K. grzywnę w kwocie 117.002,58 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu powiatowego Nr [...] z dnia 26 maja 2021r. nakazującej dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości K., gmina K. – orzekł o: uchyleniu w całości postanowienia organu I instancji z 11 maja 2023r.; nałożeniu na T. K., na podstawie art. 121 § 4 i 5 w zw. z art. 119 § 2, art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 479; dalej: u.p.e.a.), jednorazowej grzywny w wysokości 97.616,47 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji PINB Nr [...] z dnia 26 maja 2021 r., jednocześnie wzywając do jej uiszczenia w terminie 180 dni od daty otrzymania postanowienia. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: Decyzją nr [...] z dnia 26 maja 2021 r. PINB nakazał T. K. (dalej: strona, skarżący) rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości K. gmina K.. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez MWINB decyzją z 16 lipca 2021r. W związku z niewykonaniem przez stronę obowiązku wskazanego w ww. decyzji PINB z dnia 26 maja 2021 r. organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy u.p.e.a., przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. Po doręczeniu stronie upomnienia, w dniu 15 grudnia 2022r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Następnie organ powiatowy, postanowieniem z dnia 28 lutego 2023 r., nałożył na stronę grzywnę w kwocie 117.002,58 zł, które zostało uchylone przez MWINB postanowieniem z 26 kwietnia 2023r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, PINB postanowieniem Nr [...] z dnia 11 maja 2023r., działając na podstawie art. 119 § 1 i 2, art. 121 § 4 i 5, art. 122, art. 64a § 1 pkt 1 oraz art. 17 § 1 u.p.e.a., ponownie nałożył na stronę grzywnę w kwocie 117.002,58 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu powiatowego Nr [...] z dnia 26.05.2021r. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł skarżący. Postanowieniem Nr [...] z dnia 10 lipca 2023 r., organ odwoławczy zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia aktualnych wymiarów objętego nakazem rozbiórki budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości K., gmina K.. W wyniku przeprowadzonych w dniu 22 sierpnia 2023 r. czynności kontrolnych ustalono, że aktualne wymiary budynku mieszkalnego to: 5,90 m x 11,05 m, zaś ganku to: 2,10 m x 6,85 m. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia z 28 września 2023r. MWINB, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 122 § 2 u.p.e.a. Przytoczył art. 6 § 1, art. 119 § 1 i 2 i art. 122 § 2 u.p.e.a. Organ odwoławczy wskazał, iż jakkolwiek PINB zasadnie zastosował w niniejszej sprawie dyspozycję przepisu art. 121 § 5 u.p.e.a., który stanowi, że wysokość grzywny, o której mowa, w § 4 (jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa), w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, to jednak przy obliczeniu kwoty grzywny posłużył się błędnymi wymiarami budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości K., gmina K.. Z tego też względu zasadnym jest uchylenie przez MWINB postanowienia organu powiatowego Nr [...] i orzeczenie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, z uwzględnieniem ustaleń postępowania uzupełniającego, tj. aktualnych wymiarów ww. budynku mieszkalnego. MWINB wskazał, iż aktualny Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 25 sierpnia 2023 r. określa wysokość ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, o której mowa w art. 121 § 5 u.p.e.a. i wynosi ona 6134 zł. Powierzchnia budynku, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne wynosi 79,57 m2, tj. 5,90m x 11,05 m - budynek mieszkalny (65,19 m2) + 2,10 m x 6,85 m - ganek tego budynku (14,38 m2). Według wzoru do obliczania wysokości grzywny, o którym mowa powyżej kwota grzywny wynosi: 79,57 m2 x (6134 * 1/5) = 79,57 x 1226,8 = 97.616,47 zł. Organ odwoławczy zauważył również, iż zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w niniejszej sprawie jest w pełni uzasadnione. Grzywna w celu przymuszenia ma charakter dyscyplinujący i ma na celu wywołanie u podmiotu zobowiązanego odpowiedniej dolegliwość, aby nieopłacalnym stało się odłożenie w czasie wykonania egzekwowanego obowiązku. Ponadto MWINB podniósł, iż decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności. Tak więc jest ona obowiązująca i powinna być wykonywana. Adresat decyzji, który odmawia jej wykonywania czyni to na własne ryzyko, bowiem do czasu, kiedy decyzja nie zostanie wycofana z obrotu prawnego, może być egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej przy użyciu dostępnych przewidzianych prawem środków. Ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W końcowej części uzasadnienia MWINB przytoczył brzmienie art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie z dnia 28 września 2023 r., skarżący wniósł o jego uchylenie w całości. Zarzucił naruszenie elementarnych zapisów prawa budowlanego (nie wskazując żadnych przepisów). Przedstawił przebieg postępowania zakończonego wydaniem przez Wójta Gminy w K. pozwolenia na budowę nr [...] i decyzji o użytkowaniu obiektu budowlanego, wywodząc, że inspektor powiatowy nie miał podstaw do wydania decyzji o rozbiórce budynku mieszkalnego. Dalej wskazał na błędy i uchybienia popełnione przez pracowników inspektoratu tj. błędne wytyczenie budynku względem kierunków geograficznych, niepoprawne określone wymiary budynku, źle określone odległości od działek sąsiednich, brak akceptacji informacji o zmianie właściciela działki sąsiedniej. Skarżący wskazał także, iż od 2016 roku do dnia dzisiejszego działki o Nr ewid [...] i [...] oraz znajdujący się na nich budynek mieszkalny nie są własnością skarżącego. Przebywa tam jednak na zasadzie zamieszkiwania i użytkowania tej nieruchomości za zgodą obecnego właściciela. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie (...). Kontrola sądu administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do zbadania legalności, a więc zgodności z prawem, wydanego rozstrzygnięcia. Wynika to z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Kontrolując zaskarżone postanowienie w takim zakresie, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, dotyczące zastosowania środka egzekucyjnego w postaci nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu powiatowego Nr [...] z dnia 26 maja 2021r. nakazującej dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości K., gmina K. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Stosownie zaś do art. 121 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. § 4. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. § 5. Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Stosownie do art. 122 § 1 i § 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 i postanowienie o nałożeniu grzywny, które zawiera wezwanie do jej uiszczenia w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego ostateczną decyzją PINB z 26 maja 2021r. nr [...] polegającego na rozbiórce budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości K.gmina K.. W tym miejscu należy podkreślić, że celem postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie realizacji nakazów wypływających z decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, o ile nakazy te nie zostaną wykonane dobrowolnie. Postępowanie egzekucyjne nie jest zatem kontynuacją postępowania administracyjnego, w którym można byłoby negować zasadność ostatecznych i prawomocnych decyzji. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania (wyrok WSA w Gliwicach z 25 października 2007 r., sygn. II SA/GL 335/07). Organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego nie bada ponownie tzw. decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania zmierzające do jej wykonania. Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a., obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny. Zatem wszelkie zarzuty skargi dotyczące błędów i uchybień popełnionych przez pracowników inspektoratu nadzoru budowlanego, braku podstaw do wydania decyzji o rozbiórce budynku mieszkalnego, jak i zasadności nałożonego na skarżącego obowiązku objętego tytułem wykonawczym nie mogły odnieść skutku. W kontrowanej sprawie organy egzekucyjne podjęły, w ocenie Sądu, wszystkie wymagane przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji czynności niezbędne do wszczęcia i prowadzenia egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, wystawiono upomnienie (z 18 października 2022 r. nr [...]), a także tytuł wykonawczy (z 15 grudnia 2022 r. nr [...]). Obydwa dokumenty skutecznie doręczono skarżącemu, co wynika z akt administracyjnych sprawy. Zdaniem składu orzekającego, chronologia i prawidłowość podejmowanych czynności nie budzi zastrzeżeń i uzasadnia formalnoprawną możliwość zastosowania środków egzekucyjnych, w tym rozstrzygnięcia na mocy art. 119 u.p.e.a. Słusznie w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy wskazał, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem łagodniejszym niż od wykonania zastępczego, ponieważ grzywna w celu przymuszenia obiektywnie powoduje mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje, z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasady racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasady niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Zgodnie z treścią art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje przewidziane w ustawie środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków, środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia jest pierwszym środkiem jaki winien być zastosowany, gdyż jest najmniej dolegliwa dla zobowiązanego. Świadczy o tym choćby przepis art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., z którego wynika, że środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności przedmiotowego środka, wykonanie zastępcze. W razie dobrowolnego wykonania obowiązku nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny ulegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Natomiast, w przypadku niewykonania obowiązku w terminie określonym w postanowieniu, podlega ona ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych. Natomiast zgodnie z art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który obowiązek wykonał, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Wykonanie zastępcze jest zaś środkiem egzekucyjnym o charakterze zaspokajającym, jego zastosowanie prowadzi do przymusowego wykonania obowiązku "za" zobowiązanego i na jego koszt. Wiąże się jednak z koniecznością poniesienia znacznie większych kosztów, które nie podlegają zwrotowi. Stosownie bowiem do art 127 i 133 § 1 u.p.e.a., zobowiązany obciążony jest pełnymi kosztami realizacji tego środka egzekucyjnego. Przy wykonaniu zastępczym organ może ponadto żądać wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów jego realizacji. Od jej uiszczenia zależy rozpoczęcie robót przez wykonawcę robót. Brak uiszczenia zaliczki kieruje się wówczas na drogę egzekucji należności pieniężnych. Wykonanie zastępcze wprowadza do postępowania wykonawcę, który od momentu przystąpienia do robót, zgodnie z art. 132 § 2 u.p.e.a. również decyduje o tym, czy odstąpi od kontynuowania robót. Stawia to zobowiązanego w gorszej sytuacji i odbiera możliwość decydowania o samodzielnym wykonaniu obowiązku. Zatem należało uznać, że wybór środka egzekucyjnego dokonany przez organy nadzoru budowlanego był prawidłowy. Jednocześnie Sąd zauważa, iż organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem i prawidłowo wykazał zasadność nałożenia grzywny we wskazanej w zaskarżonym postanowieniu wysokości tj. uwzględnił ustalenia postępowania uzupełniającego w zakresie dotyczącym aktualnych wymiarów budynku mieszkalnego i ganku. Ponadto określona kwota grzywny jest zgodna z regulacją wynikającą z przytoczonego wyżej art. 121 § 5 u.p.e.a. Z tych powodów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w przywołanych okolicznościach sprawy nie narusza prawa, a jego uzasadnienie w sposób adekwatny do celu zastosowania środka egzekucyjnego o charakterze przymuszającym ujawnia skarżącemu jako zobowiązanemu podstawę faktyczną i prawną wydanego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.