VIII SA/Wa 130/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, po wznowieniu postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] Starosta R. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1980 r. nr 9, poz. 26 ze zm., dalej zwana k.p.a.) oraz art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, dalej jako: "prawo budowlane"), odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], dotyczącej wydanego pozwolenia na budowę przedszkola wraz z urządzeniami towarzyszącymi na nieruchomościach nr ewid. [...],[...] i [...] położonych w J. L.. W uzasadnieniu swojej decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, że w dniu [...] października 2009 r. B. M. złożyła wniosek o wznowienie postępowania podnosząc, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości nr ewid. [...] i nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę powyższej inwestycji, a ponadto, że inwestycja ta wymagać będzie poszerzenia drogi, co może odbyć się kosztem jej działki. Poinformowała również, że działka nr ewid. [...] jest przedmiotem postępowania sądowego o jej zwrot byłym właścicielom. Starosta wskazał, że w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ustawodawca określił kto posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Organ ponownie badając wnikliwie kwestię stron postępowania w przedmiotowej sprawie wziął pod uwagę zapis art. 28 ust. 2 powołanej ustawy prawo budowlane, definicję obszaru oddziaływania obiektu zawartą w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustalenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego organu samorządowego i dokonał następujących ustaleń: - lokalizacja budynku przedszkola wraz z urządzeniami towarzyszącymi, w tym placem zabaw dla dzieci zamknięta została w granicach terenu oddalonego o ok. [...] m od działki nr ewid. [...], stanowiącej własność B. M., - w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego Wójt Gminy J. L. ustalił dojazd do przedszkola z ul. [...] (działki nr [...] i [...] - stanowiące własność Gminy J. L.) i zarówno w treści decyzji jak i załączniku graficznym stanowiącym integralną część tej decyzji nie przewidziano poszerzenia ulicy [...]. Biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy organ stwierdził, że działka nr ewid. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, na który udzielono pozwolenia na budowę, bowiem budowa przedmiotowego przedszkola wraz z urządzeniami towarzyszącymi nie będzie powodować ograniczeń w zagospodarowaniu tej działki, a więc B. M. nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowego przedszkola. Odnosząc się do informacji B. M. dotyczącej zwrotu nieruchomości nr ew. [...] organ wyjaśnił, że inwestor, czyli Wójt Gminy J. L. przy wniosku o pozwolenie na budowę przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane i potwierdził to kserokopią odpisu z księgi wieczystej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. M. wnosząc o jej uchylenie. Na wstępie zaznaczyła, iż nie otrzymała postanowienia z dnia [...] października 2009 r., nr [...], o wznowieniu postępowania. Nie została też powiadomiona o toczącym się postępowaniu w niniejszej sprawie, Starosta nie zagwarantował jej zatem czynnego udziału w postępowaniu i prawa do wypowiedzenia się, czym naruszył przepis art. 10 § 1 kpa. Podniosła, że usytuowanie w sąsiedztwie takiego obiektu budowlanego, jak przedszkole wymusi ograniczenia w korzystaniu z jej (sąsiedniej) nieruchomości. Zaznaczyła, iż w treści przepisu art. 28 ust. 2 nie zostały dookreślone obszary oddziaływania obiektu. Ponadto ww. budowla zwiększy poziom emisji hałasu, już i tak przekraczającego normy, z uwagi na szkołę podstawową usytuowaną obok jej posesji z wyjściem na tę samą wąską uliczkę [...]. Oddanie do użytkowania przedszkola podniesie jeszcze natężenie ruchu kołowego na tej wąskiej uliczce w stopniu uniemożliwiającym (co jest dotkliwe już obecnie) swobodny dojazd do posesji. Odwołująca się podkreśliła, że przedszkole to obiekt o szczególnej użyteczności publicznej z emisją dodatkowego hałasu i natężeniem ruchu na ulicy. Przytoczenie faktu jego położenia od jej działki ok. [...] m w decyzji Starosty nie oznacza, że jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu. Budowany obiekt to budynek związany ze stałym pobytem dzieci zarówno w nim jak i na zewnątrz. Tuż obok funkcjonuje budynek szkoły podstawowej również z wyjściem na ulicę [...]. Organ nie przytoczył żadnej decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie oceny o łącznym, skumulowanym oddziaływaniu obu ww. obiektów (w zakresie hałasu - art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy p.o.ś.) na środowisko i zasięgu (obszarze) ich oddziaływania. Skoro organ nie ma dowodów oceny oddziaływania ww. obiektów we wskazanym zakresie na jej działkę, to nie może twierdzić, że jej działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania budowanego przedszkola. Organ I instancji nie wskazał na istnienie decyzji (raportu) o uwarunkowaniach środowiskowych. Okoliczność ta została całkowicie pominięta przez organ rozstrzygający niniejszą sprawę, przez co naruszono obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie (art. 7 i 77 k.p.a.). Dodała, że w bliskiej odległości od budowanego przedszkola znajduje się zalew, który wraz z przylegającym do niego terenem objęty jest obszarem ciszy, stanowiącym siedlisko (przyrodnicze) dla ptaków z północnej Europy. Podnoszony przez nią argument o braku dostępu do drogi publicznej również nie został w kwestionowanej decyzji odparty. Lakoniczne stwierdzenie, że Gmina J. L. jest właścicielem dwóch działek nr [...] i [...] nie oznacza, że inwestycja posiada dojazd do realizowanego przedszkola. Uliczkę [...] stanowi działka nr [...], o szerokości ok. [...] m, która nie odpowiada wymogom technicznym przejazdu - ciąg pieszo jezdny musi mieć co najmniej 4,5 m szerokości. Natomiast działka [...] jest praktycznie w całości zagrodzona przez właścicieli posesji od [...] lat, stąd wg aktualnego stanu faktycznego nie ma wymaganego dojazdu do funkcjonującej już od [...] lat szkoły podstawowej, czyli tym bardziej do realizowanego przedszkola. Organ nie ustalił stanu faktycznego i nie zebrał żadnych dowodów w tym zakresie. Jeżeli działka przeznaczona pod inwestycje nie posiada odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, a istniejący dostęp do tej drogi nie odpowiada wymogom prawa, niemożliwe jest udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę. Podkreśliła, że status strony jest cechą indywidualną i nie może być ustalany ogólnie, jak to uczynił skarżoną decyzją Starosta. Jeśli chodzi o podnoszoną nową okoliczność dotyczącą toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości nr [...], na którą wydano sporną decyzję w sprawie pozwolenia na budowę przedszkola, odpowiedź zawartą w skarżonej decyzji można określić jedynie jako lakoniczną, gdyż w żadnym przypadku nie stanowi ona oceny wskazanej okoliczności. Podniosła zatem ponownie, iż w sprawie wywłaszczonej działki nr [...] toczy się postępowanie o jej zwrot byłemu właścicielowi tj. m.in. jej. Niejasna jest zatem kwestia własności przedmiotowej działki. Po zakończeniu postępowania status prawny tej działki może ulec zmianie i zapis księgi wieczystej tej nieruchomości może być zmieniony. Kwestia wyjaśnienia zatem własności działki nr [...] - zwłaszcza w specyficznym stanie faktycznym niniejszej sprawy, jest niewątpliwie materialnoprawnym zagadnieniem wstępnym, które wymaga wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości, bowiem zaniechanie powyższego może prowadzić do naruszenia m.in. jej prawa własności poprzez budowę na cudzym gruncie, którego nie obejmują prawa inwestora. Z akt administracyjnych wynika, że powyższe okoliczności nie wywołały żadnej reakcji organu pierwszej instancji, który z naruszeniem art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. nie zgromadził dokumentów urzędowych dotyczących stanu prawnego nieruchomości przeznaczonej pod kwestionowany obiekt budowlany, pominął widoczną, podnoszoną kwestię, chociaż opisany przez nią stan wskazywał na brak rzetelnych danych oraz na możliwość obalenia domniemania prawdziwości złożonego oświadczenia z art. 75 § 2 k.p.a. Odwołująca się wskazała, że sporna nieruchomość została wywłaszczona pod budowę szkoły (plan zagospodarowania terenu z dnia [...] września 1986 r., akt notarialny i decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] września 1988 r., nr [...]). Przez [...] lat, szkoły na tym terenie nie wybudowano, zatem stosownie do art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce gruntami po [...] latach stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Jeżeli zatem organ zamierzał ww. wywłaszczoną nieruchomość użyć na inny cel niż określony w ww. decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1988 r., winien ją zawiadomić o możliwości jej zwrotu w myśl art. 136 ust. 1 u.g.n. W świetle powyższego wydana decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. narusza jej interes prawny określony w art. 136 ust. 3 u.g.n. W tej sytuacji, jeżeli prawo materialne daje jej podstawę do wykazania swojego interesu prawnego w danym postępowaniu, to przesądza o jej przymiocie strony w tym postępowaniu. W przedmiotowej sprawie Starosta winien z urzędu już w 2008 r. wznowić postępowanie w sprawie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. i uchylić ją. Powołany przez Starostę przepis art. 28 ust. 2 p.b. ma zastosowanie wyłącznie do postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dot. decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest takim postępowaniem. Żadne odmienne stanowiska wydane co do innego stanu faktyczno-prawnego dotyczące art. 28 ust. 2 p.b. nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż ustawodawca wyłączył artykułem 28 ust. 3 p.b. stosowanie tylko przepisu art. 31 kpa. Decyzją z dnia [...] marca 2010 roku, nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, po rozpatrzeniu odwołania B. M. od ww. decyzji Starosty R. z dnia [...] listopada 2009 roku, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odwołanie wniosła osoba niebędąca stroną w sprawie. Wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 312/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. zalecając organowi odwoławczemu merytoryczne rozpatrzenie odwołania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 roku, nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z artykułem 28 ust. 2 prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu, stronami w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę mogą być inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 3 pkt 20 ww. ustawy stanowi, że obszar oddziaływania obiektu stanowi teren wyznaczony w jego otoczeniu na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tak więc właściciele, użytkownicy wieczyści czy zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w sprawie pozwolenia na budowę muszą wskazać przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć wszystkie przepisy, przewidujące wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości innych niż działka przeznaczona pod inwestycję, mogą to być np. przepisy ochrony środowiska lub przepisy przeciwpożarowe. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego odwołująca się nie może być traktowana jako strona w tym postępowaniu, ponieważ nie jest ani właścicielem, ani zarządcą ani użytkownikiem wieczystym działki, na której ma być realizowana inwestycja. Według wypisu z ksiąg wieczystych z dnia [...] października 2009 roku właścicielami nieruchomości jest Gmina J. L.. Tak więc skarżąca nie posiadała i nie posiada żadnych praw do gruntu spornej działki. Biorąc pod uwagę wyżej zacytowane przepisy oraz rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustalenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ odwoławczy stwierdził, iż działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, na który wydano pozwolenie na budowę. Lokalizacja budynku przedszkola znajduje się na terenie oddalonym o około [...] m od działki stanowiącej własność skarżącej. Skarżąca jest właścicielem działki położonej w sąsiedztwie spornej inwestycji, dlatego należy sprawdzić, czy nie zostanie naruszony jej interes prawny wynikający z prawa do ochrony przed uciążliwościami, jakie niesie ze sobą inwestycja. Uciążliwość obiektu może naruszać podstawowe prawo, jakim jest prawo własności. Planowana inwestycja w żaden sposób nie utrudni korzystania z sąsiedniej działki zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, ani nie będzie stanowić uciążliwości, więc prawa skarżącej nie zostaną naruszone czy też w żaden sposób ograniczone. Wobec powyższego zarzuty dotyczące utrudnień dla otoczenia nie mogą być prawnie skuteczne, gdyż nie naruszają interesu prawnego, rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. W zasadzie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. Jednakże, gdy w sprawie uzyskano wszelkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie, to nie można stawiać skutecznego zarzutu, iż wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia budowlanego jest niezgodna z prawem. Pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych takich jak ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy te mają za zadanie chronić interesy obydwu stron biorących udział w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno - budowlanej. Dlatego gdy pozwolenie na budowę zostanie wydane bez naruszenia ww. przepisów nie można stawiać zarzutów, iż narusza ono prawa skarżącego. Skargę na ww. decyzję Wojewody [...] wniosła B. M. (dalej jako skarżąca) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację wcześniej prezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji co do tego, że nie była stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy jej interes prawny wynikał z roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz że znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji (hałas). Powtórzyła również argument co do braku wystarczającego dostępu inwestycji do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając na uwadze powyższe kryteria, należy uznać, że skarga jako niezasadna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na skutek wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Organ odwoławczy (Wojewoda) rozpoznał odwołanie skarżącej i rozstrzygnął je co do istoty (merytorycznie), czym zrealizował wytyczne zawarte w przytaczanym wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r. Wskazał, że w kontekście podniesionych przez skarżącą zarzutów i ustaleń przeprowadzonego postępowania wznowieniowego brak jest podstaw do uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez udziału skarżącej jako strony. Organ przytoczył wyczerpującą i przekonywującą argumentację, że stosownie do art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego – skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651). Brak jest podstaw do stwierdzenia, że postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy zakwalifikować jako nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Twierdzenie to jest niezasadne, bowiem przedmiotem postępowania wznowieniowego była decyzja o pozwoleniu na budowę, a postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości jest odrębnym postępowaniem zainicjowanym m.in. przez skarżącą i toczącym się niezależnie od postępowania dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a zarzuty dotyczące zwrotu nieruchomości nie mogą być rozpatrywane w ramach postępowania budowlanego. Z tych względów Sąd nie stwierdzając uchybień przepisów prawa materialnego, jak i procesowego skutkujących uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. ----------------------- 9