VIII SA/Wa 1302/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: "[...]WINB", "organ odwoławczy") decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., Nr 1409 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu odwołania M. S. (dalej: także "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej także: "PINB", "organ I instancji") Nr [...] z dnia [...] września 2014 r., nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach [...] m x [...] m zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości K., gm. [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał M. S. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach [...] m x [...] m zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości K., gm. [...]. Decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Podczas kontroli w dniu [...] kwietnia 2014 r. organ I instancji ustalił, że na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości K., gm. [...] znajduje się budynek o wym. 8,2 m x 4,8 m z dachem jednospadowym. Jest to obiekt parterowy, niepodpiwniczony, wykonany z płyty warstwowej o grubości 20 cm, posadowiony na pustakach i dwuteowniku stalowym. Wewnątrz obiektu stwierdzono istnienie instalacji elektrycznej z brakiem przyłączy. Ustalono, iż budynek jest użytkowany jako mieszkalny - wydzielono w nim dwa pokoje, kuchnię, łazienkę, nie stwierdzono wydzielenia wiatrołapu. Podłogę w obiekcie stanowi płyta pilśniowa, ściany oraz sufit zostały obłożone płytą kartonowo-gipsową, w łazience jest wentylacja wywiewna grawitacyjna. Inwestor - M. S. oświadczył, iż budynek wybudował w latach 2012 – 2013 r. bez pozwolenia na budowę. PINB, przywołując art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wskazał jednocześnie na definicję budowy z art. 3 pkt 6 oraz definicję robót budowalnych, zawartą w art. 3 pkt 7 tej ustawy, a także na ustawowe rozumienie pojęcia obiektu budowalnego. Opierając się na przywołanych wyżej przepisach organ I instancji podniósł, iż inwestor przed przystąpieniem do budowy przedmiotowego budynku nie dopełnił obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czym naruszył art. 28 Prawa budowlanego. W dniu [...] maja 2014r. postanowieniem nr [...] organ I instancji wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na M. S. obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych w celu legalizacji samowoli budowlanej z pouczeniem, iż wykonanie obowiązku zawartego w sentencji postanowienia będzie skutkowało naliczeniem opłaty legalizacyjnej. PINB stwierdził, iż, mimo upływu terminu zakreślonego na złożenie dokumentów skarżący nie wywiązał się powyższego obowiązku, co skutkowało koniecznością orzeczenia o rozbiórce spornego obiektu, przy przyjęciu za podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Decyzja w tym przedmiocie, opatrzona numerem [...] PINB zapadła w dniu [...] września 2014 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. S.. W odwołaniu wezwał organ odwoławczy do odstąpienia od rozbiórki obiektu, który określił "barakiem". Podniósł, iż nie miał świadomości, że na realizację takiego obiektu wymagane jest pozwolenie na budowę. Dodał, iż barak ten stanowi dom dla jego konkubiny i ich dzieci. Z tych względów z uwagi na dobro rodziny zwrócił się z prośbą o zaniechanie rozbiórki powyższego obiektu. Wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, [...]WINB, po rozpatrzeniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał M. S. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach [...] m x [...] m zlokalizowanego na działce o nr ew. 262 położonej w miejscowości K., gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy po przypomnieniu przebiegu postępowania w sprawie podniósł, iż przedmiotem sporu jest samowolna budowa parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach [...] m x [...] m, będącego obiektem parterowym, niepodpiwniczonym, z dachem jednospadowym, wykonanym z płyty warstwowej o grubości 20 cm, posadowionym na pustakach i dwuteowniku stalowym. Wewnątrz obiektu stwierdzono wewnętrzną instalację elektryczną i brak przyłączy. Według oświadczenia inwestora budynek został wybudowany w latach 2012 - 2013. Organ odwoławczy w tak ustalonym stanie faktycznym podzielił pogląd organu I instancji, iż skarżący przed rozpoczęciem inwestycji winien uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno – budowlanej. Przywołano w tym miejscu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zgodnie, z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Z uwagi na niespełnienie powyższego wymogu stwierdzono, że powyższy obiekt budowlany został wykonany w warunkach samowoli budowlanej i zasadne było zastosowanie trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Organ I instancji prawidłowo wszczął procedurę legalizacyjną, wstrzymując prowadzenie robót budowlanych i nakładając na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 90 dni dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Wskazał, iż legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwa, jeżeli inwestor wypełni powyższy obowiązek. Stosownie zaś do treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego niespełnienie w wyznaczonym terminie powyższych obowiązków spowodowało konieczność zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i nakazanie w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. [...]WINB wskazał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżący nie wywiązał się w terminie z nałożonych na niego obowiązków i nie przedłożył żądanej dokumentacji. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji uczynił zadość ogólnym zasadom postępowania administracyjnego znajdującym swój wyraz w art. 9 i 11 k.p.a. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo uznał, iż budynek został wybudowany w ramach samowoli budowlanej i w związku z nie dostarczeniem dokumentacji wymaganej do jego legalizacji słusznie orzeczono o jego rozbiórce w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Podnosząc, iż organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpatrzenia sprawy jako całości, organ ten wskazał jednocześnie, iż decyzja organu I instancji nie zawiera precyzyjnego określenia podmiotu zobowiązanego nakazem rozbiórki. Powyższe wymagało takiego doprecyzowania, które umożliwi wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej, aby nie było wątpliwości, na kogo został nałożony ww. obowiązek. Z tych względów [...]WINB wskazał w sentencji decyzji adresata obowiązku, o którym mowa, tj. inwestora – M. S., który jest jednocześnie współwłaścicielem działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości K., gm. [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, iż przepisy Prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że obiekty nie mogą być legalizowane inaczej jak w trybie ustawowym. Legalizacja na podstawie przepisów Prawa budowlanego nie przewiduje prowadzenia mediacji ze stroną celem rozważenia i uwzględnienia w rozstrzygnięciu jej sytuacji osobistej czy też powodów naruszenia przepisów budowlanych. Każdy zaś brak spełnienia warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Pismem z dnia 21 listopada 2014 r. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. wnosząc o zmianę decyzji ewentualnie wstrzymanie jej wykonania do czasu wybudowania nowego budynku na tej samej działce, na który skarżący posiada pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż decyzja [...]WINB jest dla skarżącego bardzo krzywdząca. Wskazał, iż nie wiedział, że na budowę takiego baraku potrzebne jest pozwolenie na budowę. Działka jest współwłasnością, a skarżący nie posiada pieniędzy na zniesienie współwłasności i uregulowanie jej sytuacji prawnej, jak również na zapłacenie kary. Dodał, iż ze względu na sytuację prawną działki nie mógłby uzyskać pozwolenia na budowę. Z uwagi na to, iż Gmina nie jest w stanie zapewnić mieszkania dla jego rodziny, podjął decyzję o budowie baraku, aby w nim zamieszkać, zanim zgromadzi środki na budowę domu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności, dokonują kontroli zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tak określonym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r., to jest przed wejściem z życie zmiany wprowadzonej art. 1 pkt 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw Dz. U. z 2015 r., poz. 443 oraz w odniesieniu do art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a - w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 września 2015 r., to jest do wejścia w życie zmiany wprowadzonej przez art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r., poz. 774) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1). W myśl art. 48 ust. 2 tej ustawy, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowalne w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych w tym przepisie dokumentów, m. in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego), zaś przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego). Z treści przywołanego wyżej art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, wynika, iż przepis ten ma zastosowanie do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę. Ustalenia zatem wymaga czy sporny obiekt odpowiada definicji obiektu budowlanego oraz czy na jego wzniesienie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji, zawartych w protokole oględzin wynika m.in., iż sporny obiekt posiada wymiary [...] m x [...] m, został posadowiony na dwuteowniku i pustakach, został wykonany z płyty dwuwarstwowej o grubości 20 cm, posiada dach jednospadowy, instalację elektryczną i spełnia funkcję mieszkalną. Twierdzenia skarżącego, z których wynika, iż obiekt ten miałby być użytkowany do czasu wybudowania domu wskazują zaś na tymczasowy charakter spornego obiektu. Sposób jego wykonania i użyte w tym celu materiały sprawiają, iż wskazane wyżej twierdzenia skarżącego o tymczasowości obiektu pozostają we wzajemnej zgodności. Powyższe w ocenie Sądu sprawia, iż sporny obiekt odpowiada definicji tymczasowego obiektu budowalnego – obiektu kontenerowego - wskazanej w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Zauważyć jednocześnie należy, iż uznaniu spornego obiektu za obiekt kontenerowy nie stoi na przeszkodzie jego funkcja mieszkalna. Przepis ten bowiem nie uzależnia zakwalifikowania obiektu do obiektów budowlanych tymczasowych od sposobu jego wykorzystania. W myśl art. 3 pkt 7 Prawa budowalnego roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Nie ulega zatem wątpliwości, iż sporny obiekt podlega rygorom ustawy Prawo budowalne i zastosowanie do tego obiektu znajduje art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r., to jest przed wejściem z życie zmiany wprowadzonej art. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw Dz. U. z 2015 r., poz. 443) roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wprawdzie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane wynika, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Przepis ten w ocenie Sądu nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Przeszkodą w jego zastosowaniu jest to, iż z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby sporny obiekt budowlany był przeznaczony do rozbiórki lub przeniesienia nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Obiekt powstał bowiem, jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów nadzoru budowalnego, w latach 2012 – 2013. Postępowanie w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej rozpoczęło się w kwietniu 2014 r., to jest znacznie później niż 120 dni od rozpoczęcia robot budowalnych zmierzających do realizacji spornego obiektu. W tych okolicznościach prawidłowe są twierdzenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej co do tego, iż budowa spornego obiektu budowalnego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę i wobec braku takiego pozwolenia na budowę zastosowanie ma art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wobec treści art. 48 ust. 1 tej ustawy, wskazującym na orzekanie przez organy o rozbiórce wybudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego z zastrzeżeniem ust. 2 tego art. i treści art. 48 ust. 3 ww. ustawy, organ był zobowiązany do dokonania oceny dopuszczalności jego legalizacji. Jak wynika z akt administracyjnych organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] rozpoczął procedurę legalizacyjną, do przeprowadzenia której niezbędne jest złożenie przez podmiot zobowiązany dokumentów wskazanych w postanowieniu, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Mimo prawidłowego doręczenia skarżącemu ww. postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. i upływu zakreślonego przez PINB terminu 90 dni na złożenie dokumentów, dokumenty wskazane w postanowieniu nie zostały złożone. W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego zobligowane były do zastosowania art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Wprawdzie w ocenie Sądu rozstrzygnięcie powinno w swojej treści wskazywać na nakazanie rozbiórki tymczasowego obiektu budowalnego – kontenera mieszkalnego, a nie jak to ma miejsce budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie mniej jednak powyższe uchybienie co do redakcji rozstrzygnięcia, stanowiące naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. pozostaje bez wpływu na jego prawidłowość i zastosowanie przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, iż jej argumentacja odwołująca się do trudnej sytuacji rodzinnej, majątkowej i wskazująca na potrzebę zapewnienia miejsca zamieszkania dla skarżącego i jego rodziny nie może zostać uwzględniona. Przepisy Prawa budowalnego nie odnoszą się bowiem do wskazywanych przez skarżącego okoliczności. Ocena ta ogranicza się bowiem do ustalenia czy obiekt podlega rygorom ustawy Prawo budowlane i w przypadku pozytywnego stwierdzenia powyższego - legalności zabudowy oraz dopuszczalności jej legalizacji. Reasumując, Sąd stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego rozpoznające niniejszą sprawę trafnie uznały, iż wzniesiony przez skarżącego kontener mieszkalny wymagał pozwolenia na budowę, a w związku z niewypełnieniem przez skarżącego warunków legalizacji samowoli budowlanej, prawidłowo, stosownie do art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazały dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy nie dopuścił się też naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi podstawę prawną do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy. Nałożenie nakazu rozbiórki na inwestora pozostaje w zgodności z art. 52 Prawa budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, orzekając jak w wyroku.