VIII SA/Wa 131/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez A. Sp. z o. o. dotyczącej budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej E. nr [...] o wysokości [...] m wraz z posadowieniem niezbędnych urządzeń technicznych i przyłącza energetycznego na działce Nr [...] położonej w miejscowości G., gm. J.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zamierzona inwestycja, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna być lokalizowana w oparciu o decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wydanie takiej decyzji powinno być poprzedzone uzgodnieniami z właściwymi organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W toku postępowania o wydanie przedmiotowej decyzji uzyskano stosowne postanowienia uzgadniające, ale w chwili wydawania decyzji nie były one ostateczne, a nadto postanowienia te nie zostały doręczone wszystkim uczestnikom postępowania. Poza tym decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna określać warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ale w decyzji nie można było określić, że inwestycja nie wpływa znacząco na środowisko, ponieważ kwestia ta powinna być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu o przeprowadzeniu oceny o oddziaływaniu na środowisko w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że przedmiotowa decyzja narusza art. 54 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w związku z tym decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A. Sp. z o. o. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: tj. art. 106, 107 § 3 i 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, że zakwestionowana decyzja narusza ten przepis. Podnosząc te zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J.. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że brak doręczenia postanowień uzgodnieniowych nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie może uzasadniać wznowienie postępowania. Wznowienie to może nastąpić jedynie na wniosek osoby, która w postępowaniu administracyjnym została pominięta. W kwestii ostateczności postanowień organ nie dochował należytej staranności, bowiem jeśli miał wątpliwości co do tego, czy postanowienia stały się ostateczne mógł przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać stosownych ustaleń. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zapisów ustawy Prawo ochrony środowiska inwestor wskazał, że organ uznając, że inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko słusznie przyjął, że nie ma potrzeby ustalania szczególnych warunków i zasad zagospodarowania w zakresie ochrony środowiska i zdrowia. Z tego powodu zawarcie stwierdzenia, ze inwestycja nie oddziaływuje znacząco na środowisko nie może być rozumiane jako rażące naruszenia prawa. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko ma toczyć się w odrębnym trybie i kończyć się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Z tego powodu niezgodne z prawem było przeprowadzenie przez organ w postępowaniu o lokalizacji inwestycji celu publicznego postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko i zapewnienia udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Decyzją, która kończy postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jest to odrębna decyzja i może być odrębnie zaskarżona i tylko ta decyzja może przesądzić o tym, że zamierzona inwestycja nie oddziaływuje znacząco na środowisko. Dlatego wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego, w której organ zawarł rozstrzygnięcie, które winno być przedmiotem innego postępowania stanowi rażące naruszenie art. 56 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skargę na te decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. Sp. z o. o. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 ww. ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i odrębnym od innych postępowań, ukierunkowane wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Postępowanie to czyni wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Jedną z przesłanek wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, jako nieważnej jest przesłanka rażącego naruszenia prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujący jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986 r., sygn. akt IV SA 716/86, Monitor Prawniczy 1991/11 s. 9). Można zatem powiedzieć, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Obowiązkiem organu, który stwierdza nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny ustalony przez organ administracji w postępowaniu zwykłym i stan prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana przez Wójta Gminy J. rażąco narusza prawo. Na wstępie wątpliwości wskazać należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem inwestora z dnia [...] lutego 2008 r. a ostateczna decyzja Wójta Gminy J. o lokalizacji inwestycji celu publicznego zapadła [...] czerwca 2008 r. W dacie wszczęcia postępowania i jego zakończenia obowiązywały przepisy działu V i VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, regulujące zasady udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska i postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W późniejszym czasie w życie weszły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 08.199.1227). Niemniej w dacie rozstrzygania sprawy obowiązywały przepisy wskazanych wyżej działów ustawy Prawo ochrony środowiska. W myśl art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.) właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile został uchwalony. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest okolicznością, od której prawodawca uzależnia ważność lub nieważność decyzji inwestycyjnej. Okoliczność ta wynika z przepisu ustawy i ma charakter materialnoprawny. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, ze decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter swego rodzaju "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni ona względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Skutki prawne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla dalszego procesu inwestycyjnego określone są w art. 56 ust. 9 P.o.ś. stanowiącym, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wiążąca dla organu wydającego decyzje na dalszym etapie tego procesu (art. 56 ust. 9 w zw. z art. 46 ust. 4a) Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia" nie mogą być zatem na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowiąca zgodę na realizację przedsięwzięcia przesądza de facto o dopuszczalności realizacji określonego przedsięwzięcia w danym miejscu, czasie i na proponowanych warunkach (por. wyrok NSA z 16 września 2008 r., sygn. II OSK 821/06). Prowadząc postępowanie w sprawie oceny środowiskowych skutków przedsięwzięcia należy podjąć wszystkie niezbędne środki, aby mieć pewność, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, m.in. z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji odpowiadają wymogom uzyskania zgody na ich realizację. Obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego sprawy wynika z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Z przytoczonych powyżej wywodów wynika, że odrębnie prowadzone postępowanie w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko ma niezwykle istotne znaczenie dla dalszego procesu inwestycyjnego i nie może zostać pominięte przez organy administracji. Z decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] wynika, że ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji ,,po przeprowadzeniu przewidzianego ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo Ochrony Środowiska ( Dz. U. Nr 62 poz. 627 ze zm.) postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i zapewnienia udziału społeczeństwa w tym postępowaniu." Bezspornym jest to, że w postępowaniu o lokalizacji inwestycji celu publicznego Wójt nie mógł prowadzić postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W tej sytuacji należy zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., że przedmiotowa decyzja zapadła z rażącym naruszeniem obowiązującym w dacie orzekania art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.). Odnosząc się do zarzutów Skarżącego należy wskazać, że podnoszony brak uzasadnienia skarżonych decyzji w zakresie rozważenia przesłanek negatywnych niezbędnych do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jak i zarzut dotyczący uchylenia całej decyzji w sytuacji, gdy organ tylko w części uznał decyzję za rażąco naruszającą prawo, stanowią zarzuty naruszenia prawa procesowego i Skarżący winien wykazać, że naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze nie przedstawiono przekonywujących argumentów świadczących o wpływie ewentualnego naruszenia prawa procesowego na treść decyzji. Mając na uwadze wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.