VIII SA/Wa 1310/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z programu rolnośrodowiskowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego J. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w L. działając m.in. na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634, ze zm., dalej jako "ustawa o ARiMR") oraz art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, str. 8 z 28 stycznia 2011 r., dalej jako "rozporządzenie Komisji UE nr 65/2011"), ustalił J.P. kwotę nienależnie pobranych płatności z programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu [...] maja 2012 r. J. P. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. organ przyznał stronie ww. płatność w kwocie [...] zł. Następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. została stwierdzona nieważność ww. decyzji. W wyniku bowiem kontroli na miejscu, na jednej z działek wskazanych przez rolnika w jego wniosku została stwierdzona inna uprawa niż deklarowana. Rolnik nie zgłosił zaś stosownej zmiany wniosku. W związku z powyższym należało wykluczyć powierzchnię przedmiotowej działki z płatności rolnośrodowiskowej i zastosować sankcję. Zdaniem organu I instancji nie zaistniały natomiast negatywne przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez beneficjenta nienależnie pobranych płatności za rok 2012. W rozpatrywanej sprawie płatność nie została bowiem dokonana na skutek pomyłki ARiMR. Z akt sprawy wynika, że strona nie dotrzymała warunków koniecznych do przyznania płatności, zatem istnieje obowiązek zwrotu części pobranych środków finansowych z programu rolnośrodowiskowego. W odwołaniu złożonym od ww. decyzji J. P. podniósł, że nie wyłudził środków z ARiMR, dlatego też decyzja organu I instancji nie jest słuszna. Wyjaśnił, że wskutek warunków pogodowych jakie miały miejsce w 2012 r. (sucha wiosna), słabe były wschody deklarowanej przez niego we wniosku jednej z roślin. W trakcie przeprowadzonej kontroli na miejscu, osoba kontrolująca nie była zaś w stanie zauważyć w łanie zboża występującej rzadko rośliny. Decyzją nr [...] z [...] października 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej "Kpa") w związku z art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy o ARiMR orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] maja 2013 r. organ I instancji przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w kwocie [...] zł. Następnie, organ odwoławczy, wskutek ustaleń wynikających z przeprowadzonej w gospodarstwie rolnika kontroli na miejscu, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] maja 2013 r. w części. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezes ARiMR stwierdził zaś nieważność ww. decyzji organu odwoławczego wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ostatecznie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. stwierdził w całości nieważność decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r. W konsekwencji zaś powyższego, organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2014 r. przyznał wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowe w łącznej wysokości [...] zł. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. W takiej sytuacji, kwota stanowiąca różnicę między sumą płatności zrealizowaną na konto rolnika na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2013 r., a płatnością określoną w ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2014 r., stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. W niniejszej bowiem sprawie, na podstawie decyzji administracyjnej, która następnie została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, przyznano i wypłacono rolnikowi środki publiczne. W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały obie przesłanki z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011, zgodnie z którym obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje, jeżeli dana płatność została wypłacona na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Organ odwoławczy podniósł, że płatność rolnośrodowiskowa przekazana rolnikowi, inaczej niż ustalił to organ I instancji, bezspornie wynikała z pomyłki ARiMR. Organ I instancji, przyznając płatność decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nie rozpatrzył bowiem w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, tj. nie uwzględnił wyników z kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnika w dniu [...] kwietnia 2012 r. W konsekwencji stanowiło to podstawę stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r. i wydanie decyzji z dnia [...] marca 2014 r. przyznającej płatność rolnośrodowiskową w mniejszej wysokości. Zdaniem jednak organu odwoławczego, nie można uznać, że w przedmiotowej sprawie brak było jednocześnie możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika. Wnioskodawca składając swój wniosek podpisał bowiem oświadczenie, że zna zasady przyznawania płatności, co oznacza, że powinien zadeklarować grunty kwalifikujące się do objęcia płatnościami. Rolnik był poinformowany przez organy ARiMR o stwierdzonych nieprawidłowościach na gruncie i nie wniósł żadnych uwag do wyników weryfikacji dokonanej w dniu [...] kwietnia 2012 r. W trakcie prowadzonego postępowania w zakresie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r. nie przedstawił też żadnych dowodów w sprawie. Nie złożył również zmiany do wniosku. Tym samym, nie została spełniona przesłanka uzasadniająca odstąpienie od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Błąd mógł bowiem zostać wykryty przez rolnika. Odnosząc się zaś do argumentów strony zawartych w odwołaniu organ zauważył, że kwestie te stanowiły przedmiot odrębnego postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, a nie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. P. wnioskując o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organom ARiMR błędną ocenę stanu faktycznego i materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie istotnych okoliczności, które miały wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie zgadza się z dokonaną przez organ oceną, iż to rolnik powinien wykryć błąd. Wyjaśnił, że nie był obecny przy kontroli na miejscu w jego gospodarstwie, która to odbyła się w dniu [...] kwietnia 2012 r. Składając wniosek w dniu [...] maja 2012 r. nie były mu znane wyniki kontroli, bowiem otrzymał je dopiero pod koniec października 2012 r. Płatności przyznane decyzją z dnia [...] maja 2013 r. otrzymał zaś już w dniu [...] maja 2013 r. Działał w zaufaniu do organu, który wydał decyzję o przyznaniu środków, tym samym nie mógł niczego sam wykryć i stwierdzić, że otrzymał płatności w zawyżonej wysokości. Zdaniem skarżącego zaistniały więc wszystkie przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu pobranych płatności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2015 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący podtrzymując swoją dotychczasową argumentację dodatkowo podniósł, że brak jest podstaw i nie do przyjęcia jest stwierdzenie organu, że nie zgłosił błędu, nie dopełnił zobowiązania i nie poinformował ARiMR. Zdaniem skarżącego, jego postępowanie w sprawie nie stanowi przeszkody do zastosowania przepisów wykluczających obowiązek zwrotu płatności, wynikających z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarówno bowiem zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, niezbędnym jest wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie przez organ skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizowania programu rolnośrodowiskowego w 2012 r. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że skarżący otrzymał od ARiMR płatności z tego tytułu. Sporne w niniejszej zaś sprawie pozostaje, czy w związku z powyższym istnieje obowiązek zwrotu przez skarżącego przedmiotowych płatności w części. Stosownie bowiem do postanowień art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 mającego zastosowanie w sprawach przyznawania płatności z tytułu realizowania programu rolnośrodowiskowego w 2012 r., zasadą jest, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki zgodnie z ust. 2. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 3 powoływanego rozporządzenia, obowiązek zwrotu określony w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W ocenie Sądu, organ prowadzący postępowanie uchybił obowiązkowi wszechstronnego i dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W poddanych kontroli Sądu rozstrzygnięciach nie wyjaśniono bowiem należycie i nie uzasadniono w przekonywujący sposób, że błąd organu ARiMR polegający na wypłacie rolnikowi nienależnych środków mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach o których mowa w art. 5 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011. Tym samym, organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 107 § 3 Kpa (uzasadnienie decyzji) w związku z art. 11 Kpa (zasada przekonywania). Poza sporem jest, że płatność została dokonana w nadmiernej wysokości na skutek błędu organu. Przyznał to bowiem ostatecznie organ odwoławczy w swojej decyzji sanując niejako błędne ustalenie organu I instancji, z którego to wynikało, że przedmiotowa płatność nie została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu. Organ odwoławczy uznał jednak, że błąd ten mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach i dlatego też zasadne jest ustalenie beneficjentowi nienależnie pobranych płatności z tytułu realizowanego przez niego programu rolnośrodowiskowego. Powyższe ustalenie organu odwoławczego, należy jednak uznać za dowolne i nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W ocenie Sądu, powołanie się przez organ odwoławczy na ogólne zasady przyznawania płatności, czy też konieczność ich znajomości, co potwierdził beneficjent swoim podpisem przy składaniu stosownych oświadczeń we wniosku, jak również niezłożenie zmiany do wniosku, nie jest wystarczające do tego, aby uznać, że błąd organu mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Stwierdzenie bowiem czy błąd mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach wymaga ustalenia przede wszystkim charakteru błędu. Rodzaj błędu ma bowiem istotny wpływ na możliwość jego zauważenia czy wykrycia przez rolnika. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast, żeby organ rozważył jaki charakter miał błąd w niniejszej sprawie i jakie były możliwości jego wykrycia przez skarżącego w zwykłych okolicznościach. Sąd nie podziela stanowiska organu, że w niniejszej sprawie skarżący mógł wykryć błąd, skoro organ I instancji jako profesjonalista dysponujący wiedzą, doświadczeniem i fachowym zapleczem błędu tego nie zauważył. Decyzją bowiem z dnia [...] maja 2013 r. organ I instancji dokonał płatności, pomimo tego, że znał wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnika w dniu [...] kwietnia 2012 r. Poza sporem jest zaś, że skarżący składał swój wniosek w dniu [...] maja 2012 r., nie był obecny przy przedmiotowej kontroli, bo organ nawet go o niej nie powiadomił, a o jej wynikach dowiedział się dopiero w październiku 2012 r. Kopię raportu z czynności kontrolnych przekazano skarżącemu pismem z dnia [...] października 2012 r. Takie stanowisko Sądu jest tym bardziej uzasadnione, że sprawa dotycząca ostatecznej wysokości należnych skarżącemu płatności została wyjaśniona dopiero w wyniku decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 r., którą to decyzją stwierdzono nieważność decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r. przyznającej skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe za 2012 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa. Wskutek powyższego kwotę ostatecznie należnych skarżącemu płatności ustalono decyzją organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r. Wyjaśnienie powyższej kwestii zajęło więc organom ARiMR niemal 2 lata, bo wniosek o przyznanie płatności skarżący złożył w dniu [...] maja 2012 r. Zdaniem Sądu, wydanie nawet przez organ I instancji decyzji o przyznaniu płatności z rażącym naruszeniem prawa nie stanowi o zaistnieniu błędu oczywistego, który w zwykłych okolicznościach sprawy mógł zostać przez stronę wykryty. W świetle przedstawionych okoliczności uznać należy, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie decyzji stanowi bowiem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, tak aby strony poznały argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Motywy decyzji powinny wyjaśnić tok rozumowania organu, prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego w określonym w sprawie stanie faktycznym. Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji powinien wyjaśnić, odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy, jaki charakter miał jego błąd, w wyniku którego dokonano płatności, jakie były możliwości wykrycia błędu organu przez skarżącego w zwykłych okolicznościach oraz jakie okoliczności mogą być uznane za zwykłe. Mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200 oraz art. 209 p.p.s.a.