VIII SA/Wa 132/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi S.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zmianami), dalej jako k.p.a. po rozpoznaniu odwołania S. R. od decyzji Burmistrza W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, rozbudowie, przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego dwurodzinnego na wielorodzinny, przebudowie i rozbudowie istniejących garaży, zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na garaże, infrastruktury technicznej na działce nr [...] położonej w W. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ustalił, że decyzją Burmistrza W. z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] ustalono sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez B. A. L. polegającej na nadbudowie, rozbudowie, przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego dwurodzinnego na wielorodzinny, przebudowie i rozbudowie istniejących garaży, zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na garaże, infrastruktury technicznej na działce nr [...] położonej w W.. Od decyzji tej odwołał się S. R. zarzucając jej błędne określenie parametrów architektonicznych planowanych budynków oraz braki formalne decyzji, a także naruszenie zasady "kontynuacji funkcji", gdyż na działkach sąsiednich nie występuje zabudowa wielorodzinna, a teren zabudowany jest domkami jednorodzinnymi. Obszernie uzasadniając podniósł m.in., iż w przygotowanej decyzji brak jest informacji o wartościach średnich parametrów budynków już istniejących w analizowanym obszarze, a same parametry podawane są wybiórczo. Wskazał także, iż zabrakło wysokości głównej kalenicy planowanego budynku mieszkalnego oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku garaży. Wniósł o uzupełnienie warunków zabudowy o wszystkie niezbędne dane. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż rozpoznawał już sprawę o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. W swej poprzedniej decyzji wskazał na potrzebę uzupełnienia złożonego wniosku oraz prawidłowo opracowaną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uzupełnił postępowanie dowodowe w kierunku prawidłowego opracowania wniosku, który obecnie spełnia wymogi przepisu art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również dokonał ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy. Opracowana analiza posiada zarówno część graficzną, jak i tekstową. W części graficznej analizy prawidłowo zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego oraz wskazano jaki rodzaj zabudowy i o jakich gabarytach istnieje w jego granicach. Natomiast w części tekstowej uzasadniono przyjętą wielkość obszaru analizowanego i określono tą wielkość w metrach. Podano również jakie działki wchodzą w obszar analizowany i jaka istnieje na tych działkach zabudowa ze wskazaniem rodzaju i jej cech, a także ustalono wielkość wskaźnika zabudowy tych działek. Organ odwoławczy dokonując analizy funkcji i cech zabudowy oraz zawartych w niej ustaleń stwierdził, że przyjęte wymagania dla nowej zabudowy stanowią tzw. kontynuację funkcji istniejącej, a tym samym spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, dotyczący tzw. kontynuacji funkcji. Ponadto podniósł, iż analiza wykazała również, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzonej inwestycji. Teren nie wymaga uzyskania tzw. zgody rolnej, bowiem zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi grunt zabudowany. Wskazał również, iż inwestycja uzyskała pozytywne uzgodnienia z właściwymi organami (art. 53 ust. 4 ustawy). W skardze na decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. R. (zwany dalej skarżącym) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 4, 5, 6, 7 i 8 ustawy i art. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588 ) poprzez niezgodne z rozporządzeniem ustalenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, będąca załącznikiem do decyzji organu I instancji zawiera niepełne dane o parametrach budynków w obszarze analizowanym, niewystarczające do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy. Niektóre parametry podano – w ocenie skarżącego – wybiórczo jedynie dla części budynków (np. szerokość elewacji frontowej, wysokość głównej kalenicy), niektórych nie podano wcale (np. kierunek głównej kalenicy). Pomimo braku części parametrów, niezbędnych do ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu zastosowano – według skarżącego – metody wyznaczenia parametrów nowej zabudowy niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588). Skarżący podniósł, iż wyznaczenie części parametrów oparto na nawiązaniu do kompleksu sportowo-administracyjno-hotelowego pełniącego funkcje budynku użyteczności publicznej i budynku zamieszkania zbiorowego, a nie budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, jak budynki mieszkalne w całym obszarze analizowanym. Wskazał także, iż nie uwzględniono budynku mieszkalnego na działce [...], bezpośrednio graniczącej z planowaną inwestycją. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymując swoje rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 134, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd, naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej p.p.s.a.. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej u.p.z.p./. Regulują one m.in. tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy o której stanowi przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji publicznej poprzedzających podjęcie rozstrzygnięcia. Zgodnie z jego treścią ustalenia – w drodze decyzji – warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dla terenu, którego dotyczy zamierzona zmiana zagospodarowania brak jest planu miejscowego. Z materiału sprawy wynika, że wskazana przesłanka istnieje w rozpoznawanej sprawie, zatem bezwzględnym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego jest uzyskanie dla planowanej zabudowy decyzji ustalającej jej warunki. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie spełnienie jednego z warunków wyklucza uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego organ administracji publicznej w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany jest przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu wyjaśnienia czy warunki określone w art. 61 ust. 1-5 zostały spełnione. Powołany przepis wskazuje, że niezwykle istotnym dla określenia warunków zagospodarowania terenu jest dostosowanie nowej zabudowy do cech i parametrów wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy. Ta zasada dobrego sąsiedztwa ma prowadzić do takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno- gospodarcze, środowiskowe, kulturowe. Stosownie do treści § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588), warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza zgodnie z nakazem wynikającym z § 3 rozporządzenia wokół działki budowlanej obszar analizowany i na nim przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 - 5. Wyniki tej analizy, zawierające również część graficzną i tekstową stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu decyzja organu pierwszej instancji oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie są sprzeczne z prawem. Zdaniem Sądu organy rozpoznające sprawę podjęły decyzje po dostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, niezbędnych do jej prawidłowego rozstrzygnięcia i właściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem bez naruszenia wskazanych w skardze przepisów proceduralnych. Na wstępie należy zauważyć, iż organ odwoławczy w dniu [...] grudnia 2009 r. wydał decyzję w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W swoim rozstrzygnięciu wskazał na potrzebę uzupełnienia złożonego w niniejszej sprawie wniosku, gdyż uznał go jako niekompletny i nie spełniający wymogów przepisu art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Ponadto organ podniósł, iż brak jest mapy przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego na której należało określić granice terenu objętego wnioskiem oraz obszar na który inwestycja może oddziaływać. Organ odwoławczy wskazał wówczas także na potrzebę prawidłowego opracowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem wszystkich wymagań obowiązujących przepisów. Wbrew zarzutom skargi należy stwierdzić, że analizę funkcji i cech zabudowy dla inwestycji będącej przedmiotem rozpoznania przeprowadzono ponownie zgodnie z wymogami przepisu art. 52 ust. 1 u.p.z.p.. Opracowana analiza daje podstawę do uznania, że wymagania dla zamierzonej zabudowy stanowią tzw. kontynuację funkcji istniejącej i tym samym nie została naruszona zasada "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ wskazał, że w analizowanym obszarze (w którym położona jest działka wnioskodawczyni) w przeważającej części istnieje zabudowa jednorodzinna i zamierzona nadbudowa budynku mieszkalnego stanowić będzie kontynuację funkcji istniejącej. Organ wskazał także jak zostały ustalone poszczególne wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i podniósł, że: 1) granicę analizowanego terenu określono jako 3 – krotną szerokość frontu działki inwestora, czyli około [...] m, 2) obowiązującą linię zabudowy wyznaczono jak na działkach na których posadowiony jest hotel (określony jako budynek wielorodzinny czasowego zamieszkania), 3) przyjęto wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki – do [...] % zabudowy, mając na względzie że działka inwestycyjna jest zlokalizowana w centrum miasta i w związku z tym przyjęto intensywną zabudowę, 4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki przyjęto w nawiązaniu do 2 obiektów usługowo-mieszkalnych o 3 kondygnacjach oraz budynku hotelowo-biurowego (określony jako budynek wielorodzinny czasowego zamieszkania o 3 kondygnacjach wysokości około [...] m), czyli projektowana wysokość znajduje uzasadnienie w terenie objętym analizą, 5) geometria dachu – przyjęto dach płaski bo w analizowanym terenie występują różnorodne spadki dachu łącznie z płaskimi i przyjęcie spadku podobnego nie jest możliwe). Te ustalenia pozwalają uznać, że zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym, a analiza funkcji i cech zabudowy wykonana na potrzeby rozpoznawanej sprawy jest prawidłowa i mogła stanowić podstawę do wydania decyzji, która w ten sposób odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.