VIII SA/Wa 132/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy") postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., znak [...] na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r, nr 98, poz. 1071 ze zm.: dalej: "k.p.a.") stwierdziło, iż odwołanie W. M. (dalej: "skarżący") od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji") z [...] listopada 2015 r., znak: [...] stwierdzającej, że wypłacony skarżącemu zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu środków czystości w kwocie [...] zł, przyznany decyzją z [...] grudnia 2014 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym oraz nakładającej na skarżącego obowiązek jego zwrotu – zostało wniesione z uchybieniem terminu i pozostawiło odwołanie bez rozpoznania. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. organ I instancji stwierdził, że wypłacony skarżącemu zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu środków czystości w kwocie [...] zł, przyznany decyzją z [...] grudnia 2014 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym oraz nałożył na skarżącego obowiązek jego zwrotu. W dniu [...] grudnia 2015 r. skarżący złożył osobiście w organie odwołanie od przedmiotowej decyzji. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] listopada 2015 r., zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. i pozostawiło odwołanie bez rozpoznania. Organ II instancji wskazał, iż przesyłka zawierająca przedmiotową decyzję zostało doręczona adresatowi w dniu [...] listopada 2015 r., co potwierdził własnoręcznym podpisem. Ponadto stwierdzono, że decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym środku odwoławczym oraz terminie do jego wniesienia. Skoro zatem powołana decyzja Prezydenta Miasta R. została doręczona w dniu [...] listopada 2015 r. to czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 129 k.p.a. upłynął w dniu [...] grudnia 2015 r., bowiem ostatnim dniem na skuteczne złożenie odwołania był [...] grudnia 2015 r. Natomiast odwołanie zostało złożone bezpośrednio w MOPS w R. w dniu [...] grudnia 2015 r. W związku z powyższym, organ stwierdził, że odwołanie to zostało złożone z przekroczeniem 14- dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. Przekroczenie 14-dniowego terminu powoduje zaś pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Jednocześnie organ wskazał, że skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak również nie wskazał na ewentualne przyczyny powodujące uchybienie terminowi na wniesienie środka zaskarżenia. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z [...] grudnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie organu odwoławczego. Uzasadniając skargę zaskarżonemu postanowieniu zarzucił błędne stwierdzenie, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu ustawowego albowiem w rzeczywistości odwołanie złożył w terminie 14 dni od faktycznego doręczenia mu decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł, że organ I instancji wprowadził SKO w R. w błąd przekazując nierzetelną i nieprawdziwą dokumentację w zakresie dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru tzw. "zwrotki". Na dokumencie tym widnieje nieprawdziwa data doręczenia decyzji tj. [...] listopada 2015 r., gdy w rzeczywistości doręczenie nastąpiło [...] dni później tj. [...] listopada 2015 r. Skarżący wskazał, że pamięta tę datę bardzo dobrze bo była to sobota, był wtedy chory i korespondencję odebrała w jego imieniu i za jego zgodą narzeczona M. W.. Na dowód, że doręczenie korespondencji z decyzją przez pracownika MOPS w R. - p. E. T. nastąpiło [...] listopada 2015r. a nie [...] listopada jak to zapisał pracownik MOPS - wniósł o przesłuchanie w charakterze świadka jego oraz narzeczonej. Ponadto skarżący wskazał, że na awersie załączonej kopii "zwrotki" widać ewidentnie różny charakter i grubość pisma w rubryce "podpis" oraz że zostały naniesione innym środkiem piszących niż w rubryce "data doręczenia", co dowodzi że to nie adresat zapisał datę doręczenia, lecz pracownik MOPS doręczający korespondencję. Na awersie widać też datę "2015-11-[...]" naniesioną zapewne datownikiem, która to data jest dniem wolnym od pracy ([...]), co dowodzi nierzetelnego prowadzenia dokumentacji przez MOPS w R. i poświadczenia nieprawdy. Na rewersie "zwrotki" natomiast pracownik MOPS poświadczył ponownie nieprawdziwą datę doręczenia oraz sposób doręczenia. Nieprawdą jest opis na rewersie w pkt 3, że pismo zwrócono do nadawcy, ani też że pismo doręczono bezpośrednio adresatowi albowiem w dniu doręczenia był chory i w jego imieniu i za jego zgodą oraz zgodą wyrażoną przez doręczyciela podpisała się za mnie na zwrotce narzeczona M. W.. Skarżący do skargi dołączył kopię zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa poświadczenia nieprawdy i przekroczenia obowiązków przez funkcjonariusza publicznego (pracownika MOPS) złożonego do Prokuratury Rejonowej R. – W. w R., kopię zwrotnego potwierdzenia odbioru wypełnionego przez pracownika MOPS w R. oraz oświadczenie złożone przez narzeczoną skarżącego M. W. o odbiorze korespondencji zawierającej decyzję organu I instancji w dniu [...] listopada 2015 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wyjaśniło, że dla celów załatwienia sprawy za datę doręczenia decyzji organu I instancji uznano datę widniejącą na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Z adnotacji zawartych na "zwrotce" bezsprzecznie wynika, że doręczenia dokonała w dniu [...] listopada 2015 r. E. T. - pracownik MOPS w R.. Kolegium nie jest przy tym uprawnione do kwestionowania prawdziwości dowodu doręczenia decyzji. Skoro skarżący kwestionuje powyższy dokument, twierdząc, że pracownik MOPS potwierdził w nim nieprawdę oraz złożył w tej sprawie zawiadomienie do Prokuratury, to Kolegium powstrzymuje się od dokonywania próby podważenia wiarygodności zapisów dokonanych na potwierdzeniu odbioru. Dodać przy tym wypada, że póki co obecnie okoliczność doręczenia decyzji w dniu [...] listopada 2015 r. jest potwierdzona na druku "potwierdzenia odbioru". Dokumentowi temu, jak i faktom w nim potwierdzonym przysługuje natomiast domniemanie autentyczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przeprowadzona na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej – "p.p.s.a.") w trybie uproszczonym kontrola zaskarżonego postanowienia dała podstawy do uznania go za wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd w niniejszej sprawie jest jedynie ocena pod względem zgodności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2015 r. wydanego na podstawie art. 134 K.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy, decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2015 r. zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie jej zaskarżenia. Należało w tej sytuacji rozważyć, czy organ odwoławczy w sposób należyty ustalił prawidłowość i datę doręczenia skarżącemu przesyłki zawierającej decyzję, bowiem od tej daty rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wniesienie przez stronę odwołania nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. W razie stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a., organ odwoławczy wydaje postanowienie, o jakim mowa w art. 134 K.p.a. t.j., stwierdza w formie postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W wyroku z dnia 11 maja 1994 r. sygn. akt SA/Gd 2813/93 (Wspólnota 1994/39/14) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 K.p.a., w przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. Naruszenie tych przepisów prowadzi do uchylenia postanowienia." Organ orzekający, wydając takie postanowienie winien także zbadać, czy wniesione odwołanie nie zawiera elementów usprawiedliwiających uchybienie terminu do jego wniesienia. Obowiązek organu orzekającego w tym zakresie wynika także z art. 7 i art. 8 K.p.a. Wskazane przepisy prawa nakładają na organ obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, jak również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W wyroku z dnia 5 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 786/99 (LEX nr 78948) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Istotą i celem postępowania administracyjnego jest zawsze załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Przy czym załatwienie sprawy należy rozumieć, jako załatwienie sprawy co do jej istoty w całości lub części (art. 104 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy w znaczeniu procesowym, a niewątpliwie takim jest wydanie postanowienia w trybie art. 134 K.p.a., jest ostatecznością, kiedy nie ma prawnych możliwości podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego." Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy zauważyć należy, że w odwołaniu z dnia [...] grudnia 2015 r., skarżący nie powołał okoliczności, z których miałoby wynikać, że zdaje sobie sprawę z tego, że odwołanie składa po terminie. W odwołaniu tym nie wskazuje także okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać złożenie odwołania z uchybieniem terminu. Dopiero w skardze złożonej do Sądu na wydane przez organ w postępowaniu odwoławczym postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zakwestionował prawidłowość ustalenia daty doręczenia mu przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji. Zarzuty te uznać należy za trafne. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru powyższej przesyłki wynika, że w miejscu "data doręczenia" widnieje "[...].11. 2015 r." zaś w miejscu "podpis" nazwisko "[...]", przy czym data i nazwisko zostały wpisane innym co do koloru środkiem piszącym. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajduje się również inna data – [...].11.2015 r. naniesiona datownikiem. Wynika z niego także, że doręczenia adresatowi dokonała E. T. (pracownica MOPS). Tymczasem skarżący wskazuje, że w dniu doręczenia był chory, a decyzję odebrała jego narzeczona M. W., która w imieniu skarżącego i za jego zgodą oraz "zgodą wyrażoną przez doręczyciela" podpisała się nazwiskiem skarżącego i nastąpiło to w dniu [...] listopada 2015 r. W tej sytuacji wymagały należytego wyjaśnienia, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i prawidłowego ustalenia okoliczności mające świadczyć o zgodnym z przepisami doręczeniu skarżącemu decyzji organu I instancji, który do skargi załączył kserokopię wniesionego do Prokuratury Rejonowej w R. zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa sfałszowania dokumentu. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 43 K.p.a w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Zgodnie z utrwalonymi już w tym względzie poglądami doktryny, ustanowione w omawianym przepisie prawa doręczenie zastępcze może być dokonane tylko z zachowaniem kilku wymienionych w nich przesłanek występujących łącznie. Po pierwsze, adresat jest nieobecny w lokalu mieszkalnym i jest to nieobecność w czasie samego doręczenia pisma; doręczenie będzie nieprawidłowe, jeżeli wiadomo, że adresat nie przebywa w tym lokalu i nie miało miejsca uchylenie się od obowiązku nałożonego przepisem art. 41 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14.02.1992 r. sygn. SA/Wr 19/92, nie publ.). Po drugie, pismo przyjmują osobiście za pokwitowaniem pełnoletnie osoby wymienione w przepisie, z zachowaniem kolejności w nim podanej. Po trzecie, osoby te zobowiązują się do oddania pisma osobiście adresatowi. (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 302). Powyższe okoliczności, mające w świetle powołanych przepisów prawa istotne znaczenie w sprawie, nie zostały w sprawie należycie wyjaśnione. Nie wiadomo bowiem, czy w dniu doręczenia korespondencji przez pracownika organu I instancji, skarżący przebywał w miejscu zamieszkania, a jeśli tak to czy choroba uniemożliwiała mu osobiste potwierdzenie odbioru decyzji, czy istotnie za wiedzą doręczającego odbiór przesyłki pokwitowała narzeczona skarżącego jego nazwiskiem, wreszcie kto własnoręcznie potwierdził datę odbioru przesyłki i skąd wynika rozbieżność w dacie naniesionej datownikiem, najprawdopodobniej przez osobę doręczającą tj., [...]listopada 2015 r. ([...]), a kwestionowaną w skardze datą widniejącą jako data doręczenia tj., [...]listopada 2015 r. Okoliczności te nie mogą być przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym, który powołany jest do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych i nie może samodzielnie prowadzić w tym zakresie postępowania wyjaśniającego oraz dokonywać samodzielnych ustaleń. Czynności te bowiem należą do postępowania administracyjnego i winny być dokonane przez organ odwoławczy na etapie postępowania drugoinstancyjnego. Do organu tego należy też obowiązek wszechstronnego rozważenia dowodów zebranych w sprawie w celu wyjaśnienia okoliczności istotnych dla ustalenia w sposób prawidłowy daty doręczenia przesyłki poleconej przez jej adresata. Okoliczności te, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, winny być zatem wyjaśnione i rozpatrzone na etapie wstępnego badania istnienia w sprawie przesłanek z art. 129 § 2 K.p.a., a obowiązek ich wyjaśnienia i ustalenia należy właśnie do organu odwoławczego. Poza koniecznością wyjaśnienia powyżej wskazywanych kwestii organ odwoławczy ustali także, czy na skutek zawiadomienia przez skarżącego prokuratury o popełnieniu przestępstwa – sfałszowania dokumentu, toczy bądź zakończyło się postępowanie w tym przedmiocie. Niezależnie od powyższych rozważań Sąd zwraca uwagę, że jakkolwiek organ odwoławczy uznając, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania w podstawie rozstrzygnięcia prawidłowo wskazał art. 134 K.p.a. to już samo rozstrzygnięcie o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania pozostaje w oczywistej sprzeczności z powołaną podstawą prawną. Art. 134 K.p.a. nie przewiduje bowiem możliwości pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Takie rozstrzygnięcie mogłoby zapaść gdyby strona np. nieuzupełniła braków formalnych wniesionego odwołania (art. 64 § 1 i § 2 K.p.a.) Pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania to dwie odrębne instytucje procesowe. Oznacza to, iż nie mogą one być stosowane przemiennie, lecz w ściśle określonych przez ustawodawcę przypadkach. W tej sytuacji należy uznać, że zaskarżone postanowienie poza naruszeniem art. 134 K.p.a. jest wadliwe również z tego powodu, że z materiału dowodowego nie można ponad wszelką wątpliwość wywieść, że bieg czternastodniowego terminu do złożenia odwołania rozpoczął się w dniu [...] listopada 2015 r. tak jak przyjął to organ odwoławczy w odniesieniu do przesyłki adresowanej do skarżącego na adres do korespondencji. Z wymienionych wyżej przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Prowadząc ponownie postępowanie organ, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania wyrażone powyżej.