VIII SA/Wa 135/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2016 r. sprawy ze skargi D. K., A. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga D. K. i A. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją Nr [...] z [...] października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (zwany dalej: PINB, organ I instancji), nakazał D. i A. K. (zwani dalej: skarżący) wykonanie robót polegających na wykonaniu obcięcia okapu dachu oraz wykonaniu obróbek blacharskich i odprowadzenia wód opadowych na własną działkę, na budynku garażu usytuowanym na działce nr [...] w miejscowości L. gmina O . W związku z niewykonaniem przez skarżących obowiązku wynikającego z ww. decyzji, organ I instancji wystawił [...] stycznia 2015 r. upomnienie Nr [...], doręczone skarżącym 30 stycznia 2015 r., w którym wezwano skarżących do wykonania obowiązku obcięcia okapu dachu oraz wykonanie obróbek blacharskich i odprowadzenie wód opadowych na własną działkę na budynku garażu usytuowanym na działce nr [...]. Następnie [...] października 2015 r. organ I instancji wystawił tytuły wykonawcze Nr [...], których doręczenie skarżącym 15 października 2015 r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2015 r. PINB, działając na podstawie art. 119 § 2 oraz art. 121 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwana dalej: u.p.e.a.), orzekł o nałożeniu na skarżących grzywny w kwocie [...] zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym PINB Nr [...] z [...] października 2015 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku we wskazanym terminie, orzeczone będzie wykonie zastępcze oraz określił termin uiszczenia grzywny w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia na rachunek organu. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że do wydania niniejszego postanowienia skarżący nie wykonali obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] polegającego na wykonaniu określonych robót budowlanych. Ponadto grzywna w wysokości [...] zł jest na tyle dolegliwa, że według oceny organu zmusi skarżących do wykonania robót wynikających z decyzji. W zażaleniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżący podali, że zażalone postanowienie narusza w sposób oczywisty decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB, organ odwoławczy) Nr [...] z [...] marca 2015 r., którą organ ten uchylił w całości oraz wycofał z obrotu prawnego decyzję PINB nakazującą obcięcie okapu dachu ich garażu, oraz wykonanie obróbek blacharskich i odprowadzenie wód opadowych na własną działkę nr ew. [...]. Zdaniem skarżących PINB jest zdesperowany, dąży do przeforsowania swoich decyzji, które nie mają umocowania prawnego i są w sprzeczności z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2015 r. WINB, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2014 r. poz. 1409, zwane dalej: p.b.), orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. W uzasadnieniu postanowienia WINB stwierdził zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Podał, iż zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Ocenił, iż organ I instancji wydając zażalone postanowienie zastosował się do dyspozycji ww. przepisu. Wskazał, iż pomimo faktu, ze decyzja organu I instancji nr [...] z [...] października 2014 r. stała się ostateczna skarżący uchylają się od wykonania obowiązku z niej wynikającego. Uznał, iż w uzasadnieniu swojego postanowienia PINB wskazał, że przy ustalaniu w sposób uznaniowy kwoty grzywny kierował się zasadą celowości i skuteczności zastosowania środka egzekucyjnego. Nadto w sprawie zasadnie zastosowano środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia i wyjaśniono przesłanki, jakimi organ kierował się ustalając jej kwotę. Zdaniem WINB argumentacja zawarta w zażaleniu pozostaje bez wpływu na ocenę wydanego rozstrzygnięcia, które zostało podjęte zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Podał, że niedyspozycja finansowa skarżących nie stanowi przesłanki do uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Według orzecznictwa sądowo - administracyjnego organ egzekucyjny nie ma obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Ponadto przedmiotowe postępowanie egzekucyjne prowadzone jest zasadnie i prawidłowo. Decyzja PINB nr [...] z [...] października 2014 r. jest ostateczna i podlega wykonaniu. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika aby WINB wyeliminował z obrotu prawnego tę decyzję. Natomiast organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skargę do sądu administracyjnego na powołane postanowienie złożyli skarżący. Skarżący podali, iż WINB decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2014 r. uchylił w całości i wyeliminował z obrotu prawnego decyzję PINB z [...] października 2014 r., nie informując jednocześnie wszystkich właścicieli garaży będących stroną w sprawie. Wykorzystując tą sytuację organ I instancji zignorował decyzję WINB, wysyłał skarżącym upomnienie, potem tytuły wykonawcze a następnie nałożył grzywnę w wysokości [...] zł, która w istocie przekracza faktyczną wartość garażu. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, określonej w art. 3 p.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a.- następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż kontrolowane postępowanie dotyczyło zgodności z prawem postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a zatem tego, czy organ miał podstawy do stwierdzenia niewykonania przez skarżącego pierwotnego obowiązku (wynikającego z decyzji PINB z [...] października 2014 r. nakazującej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych), oraz czy nałożona grzywna jest prawem dopuszczalna. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Według art. 26 § 4 u.p.e.a., jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak jak w kontrolowanej sprawie), przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, którego zadaniem jest doprowadzenie do realizacji tychże obowiązków, wynikających z decyzji administracyjnej. Grzywna ta nie ma zatem charakteru sankcji za niewykonanie nałożonych obowiązków, a jedynie ma odpowiednio zmotywować osobę zobowiązaną do ich realizacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 759/11, LEX nr 1082805). Każdy środek egzekucyjny, w tym grzywna w celu przymuszenia, może być nakładany aż do momentu całkowitego wykonania obowiązku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1199/09, LEX nr 649830). Dopiero w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Przepis art. 119 u.p.e.a. określa, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 u.p.e.a.). Wedle art. 121 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty [...] zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty [...] zł (por. art. 121 § 2 u.p.e.a.). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty [...] zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty [...] zł (art. 121 § 3 u.p.e.a.). Z kolei art. 122 § 1 u.p.e.a. statuuje, iż grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony), 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. W myśl art. 122 § 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Analiza materiału dowodowego niniejszej sprawy wskazuje, że przepisy powyższe nie zostały naruszone. PINB upomnieniem wezwał skarżących do niezwłocznego wykonania obowiązku polegającego na wykonaniu określonych robót budowlanych, a ze względu na niewywiązanie się z nałożonego obowiązku, wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając tytuł wykonawczy. Z uwagi na to, że skarżący w dalszym ciągu uchylali się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożono nań grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł. Ponadto przed wymierzeniem spornej grzywny orzekające w sprawie organy ustaliły, że obowiązek wykonania obcięcia okapu dachu oraz wykonaniu obróbek blacharskich i odprowadzenia wód opadowych na własną działkę, nie został wykonany. Także wysokość grzywny nie może być uznana za nadmierną, przeciwnie jest ona adekwatna do ustalonych okoliczności sprawy. Odnosząc się do podnoszonych zarówno w zażaleniu jak i skardze okoliczności, iż decyzja nakazująca skarżącym wykonanie określonych robót budowlanych została w trybie odwoławczym uchylona, Sąd wskazuje, iż okoliczność ta nie została potwierdzona przez organ odwoławczy. Nadto zarzuty tego rodzaju mogły być podnoszone w odniesieniu do wystawionego [...] października 2015 r. tytułu wykonawczego, jako podważające zasadność wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wbrew zarzutom skargi, w toku postępowania egzekucyjnego, organy nie mogły orzekać w kwestii prawidłowości decyzji nakładającej na stronę obowiązki, w tym dokonywać ustaleń co do jej zakresu. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.