VIII SA/Wa 140/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektów operatów opisowo-kartograficznych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej Z. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Z. G. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego znak [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: W latach 2012 – 2013 we wszystkich obrębach gminy W. została z urzędu przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków. Projekt operatu opisowo-kartograficznego był wyłożony do publicznego wglądu w okresie od [...] listopada 2013 r. do [...]grudnia 2013 r. Z. G. (dalej: "skarżąca", "strona") jest właścicielką nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w W. W. oraz [...],[...]i [...], położonych w K.. Skarżąca po zapoznaniu się z treścią projektów operatów złożyła szereg uwag w pismach z dnia: [...]listopada 2013 r., [...]listopada 2013 r., [...]lutego 2014 r. i [...]lutego 2014 r. Wszystkie uwagi skarżącej zostały spisane w wykazie uwag i zastrzeżeń do operatu. W piśmie z dnia [...]listopada 2013 r. strona złożyła m.in. uwagę następującej treści: "Nie została prawidłowo oznaczona granica mojej działki nr [...]obręb W. W. z sąsiednią działką [...], gdyż inaczej ona przebiegała w rzeczywistości, odległość budynku znajdującego się na działce [...] od działki [...] zaznaczona w projekcie operatu jest większa niż odległość w terenie, ogrodzenie działki sąsiedniej [...] również nie jest prawidłowo zaznaczone w projekcie operatu, gdyż w całości znajduje się na działce [...], co nie jest zgodne z rzeczywistym stanem w terenie, albowiem ogrodzenie miejscami znajduje się także na działce [...]. Proszę o dostosowanie danych z terenu do mapy". Z operatu ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr [...]o powierzchni [...] ha stanowi własność A. i J. małżonków S.. Na tej działce oraz działce nr [...]zlokalizowany jest ich budynek mieszkalny wraz z trwałym ogrodzeniem. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. skarżąca zgłosiła zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym z wykonanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie W. W., gmina W., wnosząc o uwzględnienie uwag, które złożyła do wyłożonego projektu operatu opisowo-kartograficznego i powiadomienie o sposobie ich rozpatrzenia. Starosta R. (dalej: "Starosta", "organ I instancji") w ramach postępowania wyjaśniającego zlecił wykonawcy modernizacji zweryfikowanie wniesionego przez stronę zarzutu. W celu określenia przebiegu kwestionowanej granicy między działkami numer [...]i [...], wykonawca podjął w dniu [...]maja 2014 r. czynności zmierzające do ustalenia przebiegu spornej granicy, po uprzednim zawiadomieniu wszystkich właścicieli tych działek o terminie i miejscu prac geodezyjnych. Wyniki tej pracy zostały skompletowane w operacie technicznym, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego w R. za numerem: [...]dnia [...]czerwca 2014 r. Na podstawie ww. dokumentacji technicznej Starosta udzielił skarżącej odpowiedzi w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r., a następnie, na żądanie strony, działając na podstawie art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., zwana dalej: "p.g.k.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") rozstrzygnął o zgłoszonym przez skarżącą zarzucie dotyczącym ustalenia granicy między działkami nr [...]i [...]. Decyzją z dnia [...]sierpnia 2014 r., znak: [...] orzekł o uwzględnieniu zgłoszonego przez skarżącą zarzutu do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym z wykonanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie W. W., gmina W., dotyczącego prawidłowego oznaczenia granicy działki nr [...] z sąsiednią działką nr [...] o w.cyt. treści. Starosta w tym dniu wydał jeszcze osiem decyzji dotyczących innych zarzutów skarżącej, które nie są przedmiotem rozpoznania w tej sprawie. Uzasadniając powyższą decyzję organ I instancji podał, że w celu określenia przebiegu granic działek o numerach: [...]i [...], wykonawca modernizacji dokonał w dniu [...] maja 2014 r. - w ramach rękojmi obejmującej wykonaną modernizację ewidencji gruntów i budynków - ustalenia przedmiotowych granic, po uprzednim zawiadomieniu wszystkich właścicieli i użytkowników tych działek o terminie i miejscu prac geodezyjnych. Granicę między ww. działkami strony ustaliły według ostatniego spokojnego stanu posiadania, po istniejących śladach granicznych, tj. trwałym ogrodzeniu oraz wyraźnej miedzy. Granicę tę od północy zakończono na wysokości [...]m, licząc od środka rowu, natomiast od południa na wysokości [...] m, licząc od środka jezdni asfaltowej. Obecni na gruncie: skarżąca i właściciele działki nr [...]- J. i A. małżonkowie S. zgodnie oświadczyli, że zgadzają się na zamarkowaną przez geodetę palikami drewnianymi granicę. Protokół z ustalenia tej granicy podpisali małżonkowie S., natomiast skarżąca odmówiła podpisania protokołu, wskazując jako przyczynę złą szatę graficzną tego protokołu. Z czynności ustalenia granic wykonawca sporządził "operat techniczny", który został przyjęty do zasobu geodezyjnego w dniu [...] czerwca 2014 r. i zaewidencjonowany za numerem [...]. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca przedstawiła podjęte przez organ I instancji decyzje dotyczące rozstrzygnięcia jej zarzutów do zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów i budynków. W związku z tym, że wydane w sprawie decyzje o sposobie rozpatrzenia zarzutów do zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków podjęte zostały przez Starostę po wprowadzeniu zmian w ewidencji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji (i pozostałych [...]), a następnie wydanie nowych decyzji wprowadzających z urzędu ewentualne zmiany w ewidencji gruntów i budynków wynikających z uwzględnienia jej zarzutów, uwzględniając również jej zastrzeżenia wynikające z niniejszego odwołania. Skarżąca wniosła także o dołączenie dokumentów potwierdzających dokonane zmiany: wyrysu z mapy ewidencyjnej, kopii mapy zasadniczej, współrzędnych punktów granicznych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Starostę. Odnosząc się do postanowień zaskarżonej decyzji podała, że Starosta orzekł o uwzględnieniu wniesionego przez nią zarzutu dotyczącego niezgodnego ze stanem rzeczywistym przebiegu granicy na mapie między jej działką nr [...]i sąsiednią nr [...], położonymi w obrębie W. W., lecz uwzględnienie tego zarzutu nie zostało potwierdzone stosowną decyzją organu I instancji, a do decyzji nie załączono żadnych materiałów geodezyjno-kartograficznych potwierdzających dokonane zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Podała także, że protokół z ustalenia granicy nie został przez nią podpisany, ale nie z powodu złej szaty graficznej tego protokołu, lecz z powodu jego niezgodności z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2013 r., poz. 1551, zwane dalej: "rozporządzeniem zmieniającym"). Poza tym dokonano ustalenia tylko jednego odcinka granicy jej działki nr [...], zamiast ustalenia przebiegu granic, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. 2015 r. poz. 542, zwane dalej: "rozporządzeniem z 2001 r."). Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z dnia [...]grudnia 2014 r. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "MWINGiK", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. MWINGiK wskazał, iż decyzja Starosty jest wadliwa, ponieważ nieprawidłowo ocenił on stan faktyczny sprawy. W uzasadnieniu decyzji zawarł nieprawdziwe stwierdzenie, iż wykonawca modernizacji dokonał w dniu [...] maja 2014 r. ustalenia przedmiotowych granic według ostatniego spokojnego stanu posiadania po istniejących śladach granicznych, tj. po trwałym ogrodzeniu oraz wyraźnej miedzy, zaś w sentencji decyzji orzekł o uwzględnieniu zarzutu zgłoszonego przez skarżącą, podczas gdy nadal kwestionuje ona granice. Organ odwoławczy nie zgodził się ze Starostą, że "dokonano ustalenia granicy", bowiem do ustalenia kwestionowanej granicy, mimo podjętej próby, nie doszło. Protokół został podpisany tylko przez jedną ze stron (małżonków S.), co dowodzi, że granica pomiędzy działkami nr [...]i nr [...]jest sporna, gdyż skarżąca nie zaakceptowała jej. Wskazał także, iż geodeta nie sporządził "wykazu zmian gruntowych" ani załącznika graficznego (mapy), gdyż formalnie brak było podstaw do opracowania takiej dokumentacji. Brak jest więc podstaw prawnych do wprowadzenia zmian w danych ewidencyjnych odnośnie granic i powierzchni przedmiotowych działek. Wyjaśnił również, iż zgodnie z § 39 ust. 8 rozporządzenia z 2001 r., informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych ujawnia się w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej. Odnosząc się do zarzutów odwołania, że protokół z ustalenia granicy nie został przez skarżącą podpisany, ale nie z powodu jego złej szaty graficznej, tylko niezgodności z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia zmieniającego, organ odwoławczy po dokonaniu analizy protokołu znajdującego się w aktach i porównaniu go z aktualnym wzorem protokołu ustalenia przebiegu granic stwierdził, że wprawdzie wzór protokołu zawiera [...]kolumn (opisanych tematycznie), a spisany protokół posiada [...] kolumn, to w jego treści zawarto wszystkie wymagane dane (opisowe i liczbowe). W spisanym protokole połączono w jedną kolumnę nr [...]dane opisowe z kolumn nr [...],[...]i [...]ze wzorcowego protokołu, zaś w kolumnie nr [...] (adnotacje i uwagi geodety oraz jego podpis) wpisano również numer szkicu polowego ([...]), który był przewidziany w kolumnie nr [...]wzorcowego protokołu. MWINGiK uznał zatem, że spisany protokół zawiera pełną wymaganą treść, jedynie połączono treść trzech kolumn, czego nie można uznać za istotną wadę, która mogłaby wpływać na jego nieważność. Z protokołu tego jednoznacznie wynika, że skarżąca odmówiła jego podpisu, a więc nie doszło do bezspornego ustalenia kwestionowanych przez nią granic. Zastrzeżenia skarżącej co do treści i formy protokołu uznał za nietrafne i niezasadne. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił skarżącej, że w przypadku występowania sporu granicznego - ustalenie przebiegu spornej granicy może się odbyć tylko w postępowaniu rozgraniczeniowym, odrębnym do prowadzonego przez Starostę postępowania ewidencyjnego. Organem właściwym do przeprowadzenia takiego postępowania jest Wójt Gminy W. lub w przypadkach określonych w p.g.k. sąd cywilny. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Skarżąca podała, iż zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty o uwzględnieniu jej zarzutu do zmodernizowanych danych ewidencji gruntów i budynków na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie wskazał jednak innej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uchylając decyzję organu I instancji MWINGiK oparł się na niezgodnych z rzeczywistością przesłankach, nie rozpatrzył wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu i nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności oraz zgodności z przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego, co miało wpływ na zalecenia dla organu I instancji, aby sprawa została załatwiona w postępowaniu rozgraniczeniowym. Wskazała, że fakt, iż nie podpisała protokołu z ustalenia granic nie oznacza, że nie akceptuje wyznaczonej w terenie granicy między działką [...] i [...]. Uważa, że twierdzenie organu odwoławczego, iż nadal kwestionuje granice, jest nieprecyzyjne i niezgodne z zarzutami podniesionymi w odwołaniu. Podała, że nie miała obowiązku oceniać, czy szata graficzna protokołu z ustalenia granic została przez geodetę prawidłowo zmodyfikowana i czy z punktu widzenia prawa taka modyfikacja jest dopuszczalna. Szata graficzna protokołu z ustalenia granic nie była jedyną przyczyną jego niepodpisania, bowiem - jak podnosiła w odwołaniu - nie ustalono wszystkich granic jej działki nr [...], nie ustalono, czy dane ewidencyjne odnośnie pozostałych granic działki nr [...]spełniają standardy. Nie została też zastosowana zgodna z prawem geodezyjnym procedura ustalenia granic, nie mogła zapoznać się ze zgromadzoną dokumentacją w tej sprawie i nie została wydana w tej sprawie decyzja Starosty. Podała, że ustalenie przebiegu tylko jednego odcinka granicy, zgodnie z przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego, może mieć miejsce w postępowaniu rozgraniczeniowym. Nie było jednak przesłanek do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ nie było sporu granicznego. Właściciel sąsiedniej działki nr [...], jak wynikało z uzgodnień między nimi, postawił ogrodzenie jeszcze przed modernizacją, zgodnie z przebiegiem granicy i na taką granicę przystała w trakcie ustalania. Dlatego uważa, że wkradł się błąd w ewidencji i w zgłoszonej uwadze do projektu operatu opisowo-kartograficznego wniosła o skorygowanie tego błędu. Jednocześnie skarżąca podała, że nie ustalono, na jakiej podstawie do [...]maja 2014 r. oznaczono w ewidencji gruntów i budynków granice działki nr [...]i nr [...], jakie były przeprowadzane prace geodezyjne odnośnie tych działek i czy miały wpływ na oznaczenie przebiegu granic tych działek. Zdaniem skarżącej, MWINGiK nie wziął pod uwagę okoliczności, że decyzja Starosty, uwzględniająca jej zarzuty do oznaczenia na mapie granicy między jej działką [...]i sąsiednią nr [...]nie zawiera pełnego rozstrzygnięcia, czyli rozstrzygnięcia odnośnie zmian w ewidencji w związku z uwzględnieniem zarzutu, co stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto nie odniósł się do tego, czy zmiany w ewidencji gruntów i budynków, wynikające z jej uwag do projektu operatu opisowo-kartograficznego, zostały wprowadzone zgodnie z prawem materialnym i formalnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W przedmiotowej sprawie podstawą orzekania jest art. 24a p.g.k. Zgodnie z jego brzmieniem, starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych (ust. 1), podaje wówczas do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków (ust. 2). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres [...]dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4) i każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (ust. 6). Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych, kartograficznych lub taksacyjnych, związanych z opracowaniem projektu operatu ewidencyjnego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (ust. 7). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków; informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa (ust. 8). W myśl art. 24a ust. 9 p.g.k. każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10), zaś do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (ust. 11). Jak wynika z akt administracyjnych, w ramach tych prac skarżąca zapoznała się z projektem operatu opisowo-kartograficznego, do którego wniosła uwagi. Skorzystała także z instytucji złożenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, o której mowa w art. 24a ust. 9 p.g.k. Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie zarzutów dane ujawnione w operacie nie są wiążące (art. 24a ust. 11 p.g.k.). Tak więc w przypadku złożenia w terminie zarzutów do danych w ewidencji gruntów i budynków zawartych w operacie opisowo-kartograficznym, obowiązkiem organu jest rozpatrzenie zarzutów poprzez wydanie decyzji. Przepisy art. 24a p.g.k. nie regulują ani kwestii końcowego terminu rozpatrzenia wniesionych uwag, ani nie wyłączają w tym zakresie możliwości przeprowadzenia czynności wyjaśniających, np. tak jak w tym przypadku wykonania czynności ustalenia granic w terenie z udziałem geodety w dniu [...] maja 2014 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 1984/09, Lex nr 620126). Jak wynika z treści § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r., ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. W przypadku, gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, przebieg granic działek, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli stan ten nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny w granicach tych działek (§ 39 ust. 2 rozporządzenia z 2001 r.). Natomiast gdy spokojnego stanu posiadania nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z danymi zawartymi w dokumentach, sposób ustalenia granicy między działkami wykonawca ustala na podstawie § 39 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r.. Z dalszych regulacji § 39 ww. rozporządzenia wynika, że wykonawca oznacza na gruncie ustalone punkty graniczne, wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych utrwala w protokole, którego wzór z przykładowymi wpisami zawiera załącznik nr [...]do rozporządzenia z 2001 r. oraz sporządza szkic polowy, który jest integralną częścią protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (§ 39 ust. 4, ust. 5 i ust. 6 rozporządzenia z 2001 r.). Poza tym informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych ujawnia się w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej (§ 39 ust. 8 rozporządzenia z 2001 r.). Określenie przebiegu granicy według stanu faktycznego na gruncie, udokumentowane opracowaniem geodezyjnym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającym wykaz zmian gruntowych, stanowi podstawę do wprowadzenia odpowiedniej zmiany w bazie danych ewidencyjnych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że zaskarżona decyzja MWINGiK została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że organ II instancji upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie natomiast uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. Z protokołu ustalenia granicy z dnia [...]maja 2014 r. wynika, iż właściciele działek nr [...]i nr [...]ustalili granicę na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania po istniejących śladach granicznych, tj. istniejącym ogrodzeniu oraz istniejącej w terenie wyraźnej miedzy. Jak wynika ze sprawozdania technicznego, wykonawca zapalikował tę granicę, na którą zgodzili się małżonkowie S. oraz skarżąca. Jednak nie podpisała ona sporządzonego przez wykonawcę w dniu [...] maja 2014 r. protokołu ustalenia przebiegu granic do celów ewidencji gruntów i budynków. Skarżąca odmówiła jego podpisania, podając jako przyczynę "różnorodne powody formalne i merytoryczne". Jednocześnie geodeta w sprawozdaniu technicznym przyznał, że użył do ww. czynności nieaktualnego wzoru protokołu ustalenia przebiegu granicy działek ewidencyjnych (powinien być użyty wzór protokołu dołączony do rozporządzenia zmieniającego). Po porównaniu tych protokołów geodeta stwierdził, że użyty druk protokołu zawiera wszystkie niezbędne informacje. Przy takich ustaleniach faktycznych Starosta w sentencji decyzji uwzględnił zarzut skarżącej zgłoszony do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym z wykonanej modernizacji tejże ewidencji. Natomiast organ odwoławczy uznał, iż decyzja Starosty jest wadliwa, bowiem nieprawidłowo ocenił on stan faktyczny ustalając, że w toku czynności na gruncie w dniu [...]maja 2014 r. z udziałem geodety doszło do ustalenia granicy między działkami nr [...]i nr [...], podczas gdy strona w dalszym ciągu kwestionuje granice, ponieważ nie podpisała protokołu z tych czynności. Jednocześnie stwierdził, że nie opracowano pełnej dokumentacji geodezyjnej, bowiem z uwagi na brak podpisu wszystkich stron w protokole z ustalenia granic wykonawca nie sporządził wykazu zmian gruntowych ani załącznika graficznego (mapy). Tak więc brak jest podstaw prawnych do wprowadzenia zmian w danych ewidencyjnych odnośnie granic przedmiotowych działek. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję Starosty, ponieważ jest ona nieprecyzyjna i wewnętrznie sprzeczna. Pomimo uwzględnienia przez organ I instancji zarzutu zgłoszonego przez skarżącą do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym z wykonanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie W. W., brak jest pełnej dokumentacji geodezyjnej, na którą wskazuje organ odwoławczy, która umożliwi wykonanie decyzji o uwzględnieniu tego zarzutu. Złożone w protokole podpisy przez zainteresowane strony świadczą o wyrażeniu zgody na wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków danych o przebiegu granic nieruchomości wynikających z ustalenia przebiegu granic na gruncie. W tym zakresie organ I instancji uchybił przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, zasadne było skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości uchylenia decyzji Starosty i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Nie zostały bowiem wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Jednakże w celu prawidłowej realizacji art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., MWINGiK winien wyjaśnić organowi I instancji na czym polegało naruszenie przepisów postępowania i jakie okoliczności stanu faktycznego wymagają ustalenia w celu prawidłowego wyjaśnienia sprawy. Tymczasem MWINGiK zalecił Staroście ponowne przeanalizowanie akt sprawy i stanu faktycznego oraz wydanie decyzji, której rozstrzygnięcie i uzasadnienie (faktyczne i prawne) znajdzie pełne potwierdzenie w dokumentacji dowodowej oraz w przepisach prawa materialnego. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazówki organu odwoławczego są bardzo ogólne, ponieważ nie wskazują organowi I instancji kierunku dalszego postępowania: jakie czynności winien on podjąć, jakie okoliczności wyjaśnić w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w jaki sposób zakwalifikować przedmiotową sprawę pod określoną normę prawną, a także naruszeń jakich przepisów dopuścił się organ I instancji. W tym zakresie organ odwoławczy uchybił przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. Zasadny jest również zarzut skarżącej, że z wytycznych organu odwoławczego można wywnioskować, że istniejący pomiędzy stronami spór graniczny podlega rozpoznaniu w ramach postępowania rozgraniczeniowego, prowadzonego przez wójta lub sąd powszechny w sytuacji, kiedy skarżąca utrzymuje, że granica między działkami nr [...]i [...]nie jest sporna, a geodeta w istocie przedstawił jej do podpisu protokół wg. wzoru nieaktualnego na dzień czynności na gruncie. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, zasadnym było wyeliminowanie rozstrzygnięcia organu II instancji z obrotu prawnego, pomimo prawidłowego rozstrzygnięcia w sentencji decyzji. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zleci wykonawcy modernizacji (geodecie) powtórzenie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zgłoszonego przez skarżącą zarzutu o treści wskazanej na wstępie uzasadnienia. Czynności ustalenia granic działek ewidencyjnych o numerach [...]i [...], wykonane w celu rozstrzygnięcia ww. zarzutu, powinny być przeprowadzone zgodnie z § 38 i § 39 rozporządzenia z 2001 r. Jeśli właściciele tych działek w dalszym ciągu nie będą kwestionować przebiegu granic na gruncie, powinni podpisać protokół z tej czynności wg. aktualnego wzoru protokołu, obowiązującego od 31 grudnia 2013 r., stanowiącego załącznik nr 3 do rozporządzenia z 2001 r. Następnie wykonawca prac, oprócz operatu technicznego, winien sporządzić wykaz zmian gruntowych oraz stosowny załącznik graficzny (mapę), stanowiące podstawę do wprowadzenia zmian w danych ewidencyjnych odnośnie granic przedmiotowych działek. Tak sporządzona dokumentacja geodezyjna będzie dopiero podstawą do wydania przez Starostę pozytywnej decyzji w trybie art. 24a ust. 10 p.g.k. W odniesieniu do zarzutów skargi należy dodatkowo wskazać, że protokół z czynności przeprowadzonych na gruncie w dniu [...]maja 2014 r. dotyczy również ustalenia granic między działkami nr [...]i [...], które nie są przedmiotem badanego zarzutu. Poza tym należy zgodzić się ze skarżącą, że akta administracyjne w przedmiotowej sprawie nie dotyczą tylko zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, stąd strona mogła mieć trudności techniczne podczas zapoznawania się z nimi. Jednak Sąd, przy rozpoznawaniu przedmiotowej skargi w dacie orzekania dysponował wystarczającymi dokumentami w tej sprawie i nie było potrzeby zwracania się do organu odwoławczego o ich uzupełnienie, zgodnie z pismami skarżącej z dnia [...]września 2015 r. i [...]października 2015 r. Brak było również podstaw do odroczenia rozprawy z dnia [...]października 2015 r. z tego powodu.