VIII SA/Wa 140/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany przebiegu granicy oddala sprzeciw Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw A. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Nr [...] z [...] stycznia 2018 r. o uchylenia decyzji orzekającej o odrzuceniu zarzutów dotyczących nieprawidłowego przebiegu granicy. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 16 lutego 2016 r. do Starosty Powiatowego w G. (zwany dalej: Starosta, organ I instancji) wpłynął wniosek A. D. (zwana dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) o wyjaśnienie granic i położenia budynków na działce nr [...] położonej we wsi M., gmina G.. Pismem z 16 marca 2016 r. Starosta zwrócił się do wykonawcy operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków wsi M. tj. Przedsiębiorstwa Usług Geodezyjnych i Kartograficznych inż. M. I., o przekazanie dokumentacji umożliwiającej ujawnienie granic działki nr [...]. W odpowiedzi na powyższe ww. podmiot wskazał (pismo z 24 kwietnia 2016 r.), iż nie wyznaczano pozostałych granic działki nr [...] w trakcie podziału działki [...] z uwagi na brak danych dotyczących przebiegu granic. Pismem z 11 kwietnia 2016 r., organ I instancji wyjaśnił wnioskodawczyni, że w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod numerem [...] znajduje się operat techniczny z projektem podziału działki nr [...]. W operacie tym znajduje się protokół z czynności przyjęcia granic, w którym przyjęto granice pomiędzy działkami [...] i [...] na odcinku 1 - 5 zgodnie ze szkicem przebiegu przyjętych granic. Ww. protokół został podpisany przez skarżącą. Podał również, iż w operacie z założenia ewidencji gruntów i budynków (operat nr [...]) brak jest danych dotyczących istnienia budynków na omawianej działce w związku z powyższym nie można się odnieść do wzajemnego usytuowania budynków i granic na etapie założenia ewidencji gruntów i budynków. Natomiast analogowa mapa zasadnicza powstała bez ustalenia granic. Decyzją znak [...] z [...] stycznia 2017 r. Starosta orzekł o odrzuceniu zarzutów dotyczących nieprawidłowego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] położonymi w jednostce ewidencyjnej [...] G. - obszar wiejski, obręb [...] M.. Na skutek złożonego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zwany dalej: WINGiK, organ odwoławczy) decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadził [...] września 2017 r. rozprawę administracyjną, w której udział wzięli: skarżąca, pełnomocnik skarżącej T. C. oraz B. K.. W toku rozprawy wniosły o przywrócenie granicy pomiędzy działkami [...] i [...] z przed modernizacji zaznaczając, że granica ta pokrywa się ze stanem ich użytkowania. Decyzją znak [...] z [...] października 2017 r. Starosta, działając na podstawie art. 24 ust. 2c, art. 24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 poz. 1629 ze zm., zwana dalej: p.g.k.) w związku z § 82 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 poz. 1034, zwane dalej: rozporządzeniem), z urzędu orzekł o odrzuceniu zarzutów dotyczących nieprawidłowego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] położonymi w jednostce ewidencyjnej [...] G.-obszar wiejski, obręb [...] M., ujawnionej na mapie zasadniczej oraz o odmowie wprowadzenia zmiany przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w 2007 r. dla obrębu M. wykonana została modernizacja ewidencji gruntów i budynków wsi M., gmina G.. Projekt nie przewidywał ustalenia granic. Projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków dla obrębu M. położonego w jednostce ewidencyjnej G. wykonany przez [...] Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w W. Oddział Terenowy w R. został wyłożony do wglądu w lokalu Starostwa Powiatowego G. w dniach od 14 czerwca 2007 r. do 4 lipca 2007 r. Ogłoszenie o terminie wyłożenia było przekazane do podania do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty do Urzędu Gminy i Miasta w G., umieszczone na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego oraz zamieszczone w gazecie o zasięgu ogólnokrajowym "[...]". W ww. terminie strony nie zgłosiły żadnych uwag i zastrzeżeń do projektu operatu opisowo - kartograficznego. W dniu 24 listopada 2007 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2007 r. poz. 6954 ukazała się informacja Starosty, iż projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 24a ust. 9 p.g.k., każdy czyjego interesu prawnego dotyczyły dane w ewidencji gruntów budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym mógł w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym zgłaszać zarzuty do tych danych. Zarzuty zgłoszone po terminie traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (art. 24a ust. 12 p.g.k.), a zatem właściciele są zobowiązani zgłaszać właściwemu Staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków (art. 22 ust. 1 i 2 p.g.k.). Podał, iż celem opracowania modernizacji ewidencji gruntów i budynków (operat [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego 7 sierpnia 2007 r.) było zgodnie z § 82 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, wykonanie konwersji mapy ewidencyjnej prowadzonej w postaci nieelektronicznej (analogowej) do postaci elektronicznej. Zgodnie z informacją zawartą w sprawozdaniu technicznym ww. operatu granice działek przekształcono w sposób następujący: "Na podstawie istniejących materiałów dotyczących osnowy ewidencyjnej zawartych w operatach ewidencyjnych oraz danych w operatach jednostkowych dokonano jednoczesnego wyrównania powyższej sieci, na podstawie której obliczono punkty graniczne. Opracowano mapę ewidencyjną w systemie informatycznym w oprogramowaniu [...]". Do 2015 r. funkcjonowała mapa zasadnicza w formie analogowej stopniowo przekształcana do postaci elektronicznej. Zasadnicza mapa analogowa była sporządzana bez ustalenia granic działek. Pokazano na niej jedynie stan użytkowania na gruncie. W 2015 r. przekształcono mapę zasadniczą do postaci wektorowej (operat [...]), na której granice nieruchomości ujawniono zgodnie z danymi znajdującymi się w ewidencji gruntów i budynków, które przekształcono do postaci numerycznej w trybie wyżej opisanej modernizacji wykonanej w 2007 r. (operat nr [...]). Starosta podał, iż ww. okoliczności oraz analiza materiałów znajdujących się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym wskazują, że granica pomiędzy działkami [...] i [...] w obrębie M., gmina G. została ujawniona zgodnie z danymi ewidencyjnymi (operat z założenia ewidencji gruntów nr [...]). Podkreślił przy tym, że stan użytkowania na gruncie może być niezgodny z danymi ujawnionymi w dokumentacji znajdującej się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Przekształcanie danych znajdujących się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym do postaci numerycznej jest wypełnianiem obowiązku określonego w art. 4 ust. 1a, 1b i 1ba p.g.k. Wskazał nadto, że jeżeli skarżąca nie zgadza się z danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków należy ustalić granicę działki [...] z działką [...] w drodze ustalenia granic bądź w trybie postępowania rozgraniczeniowego. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję wnioskodawczyni wskazała, że jej zarzuty dotyczyły przywrócenia na mapach granic z przed modernizacji (bez rozgraniczenia). Po modernizacji w "[...] Wydziale Geodezji" powstały granice oderwane od rzeczywistości, przechodzą przez budynki, które były budowane w latach 80-tych. Powstałe granice były przyjęte z tzw. L., co w świetle przepisów nie może być podstawą do ustalenia granic. Podniosła także, iż w zaskarżonej decyzji opisano po raz kolejny przebieg sprawy, a nie określono, na podstawie jakich dokumentów zmieniono granice bez jej wiedzy i zgody. Wniosła o przywrócenie granic na mapach w postaci z przed modernizacji. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2016 r. WINGiK, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu stanu sprawy organ odwoławczy podał, iż rozpatrując przedmiotową sprawę po raz pierwszy uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując m. in. na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego. Zwrócił także uwagę, że postępowanie przed Starostą prowadzone było z udziałem tylko jednej ze stron (wnioskodawczyni), zaniechano wezwać do udziału w sprawie współwłaściciela działki D. D. oraz właściciela działki nr [...] B. K.. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zawiadomił o toczącym się postepowaniu wszystkie strony. Przeprowadził również rozprawę administracyjną, podczas której strony podtrzymały swój wniosek oraz wniosły o przywrócenie granicy z przed modernizacji, zaznaczając że granica przed modernizacją pokrywa się ze stanem użytkowania. Organ odwoławczy stwierdził, że w zaskarżonej decyzji Starosta nieprecyzyjnie wskazał podstawę prawną jej wydania, a tym samym nie określił jednoznacznie trybu prowadzonego postępowania. Wskazany art. 24a p.g.k. przewiduje bowiem dwa różne tryby postępowania: 1) w ust. 10 stanowi, że o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta orzeka w drodze decyzji, co ma zastosowanie w przypadku dotrzymania określonych w art. 24 a ust. 9 p.g.k. terminów w procedurze modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a wniosek dotyczy zarzutów; oraz 2) w ust. 12 stanowi, że zarzuty zgłoszone po terminie określonym w art. 24 a ust. 9 p.g.k. traktuje się jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków, który rozpatruje się w oparciu o art. 24 p.g.k. WINGiK zalecił, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wyjaśnił sposób wykazania w treści numerycznej mapy zasadniczej istniejące na przedmiotowej działce budynki. Z odwołania skarżącej wynika, że ww. budynki zostały pobudowane w latach 80-tych ubiegłego wieku. Natomiast w zaskarżonej decyzji organ I instancji powołuje się na istniejącą na obiekcie M. gmina G. mapę zasadniczą w formie analogowej przekształcaną w 2015 r. do postaci numerycznej przy wykorzystaniu danych dotyczących granic z wykonanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w 2007 r. W sprzeciwie złożonym na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżąca podała, iż jest to drugie uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Starosty. Po pierwszym uchyleniu Starosta nic nie wyjaśnił, sprawa która trwa od lutego 2016 r. jest w punkcie wyjścia. Podała także, że granice na mapach, po nieprawidłowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków przechodzą przez budynki z lat 80-tych, zaś geodeci twierdzą, że bez pomiarów nie można wyjaśnić sytuacji. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy winien orzec merytorycznie w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda, zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Taka treść omawianego przepisu funkcjonuje od 11 kwietnia 2011 r. na skutek ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). W związku z treścią znowelizowanego art. 138 § 2 k.p.a., ustawowym warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: 1) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz – stanowiące konsekwencję tego naruszenia – 2) zaniechanie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 k.p.a. Zakwestionowana przez skarżącą decyzja o charakterze kasacyjnym jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cytowanego wyżej przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., II OSK 65/15, Lex nr 2177618, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 948/07, publ. LEX nr 364783, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., IV SA.Po 152/14, publ. Lex nr 1504190, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2016 r., II SA/Gl 545/16, publ. cbosa). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 k.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu warto odnotować, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m. in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Przenosząc powyższe wywody na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy uznał, że konieczne jest zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. z dwóch powodów: braku wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności oraz błędnej interpretacji przepisów prawa. Jak wywiódł organ odwoławczy z treści podjętej przez Starostę decyzji nie sposób wywieść w jakim trybie prowadzone było postępowanie przed tym organem. Czy było to postępowanie przewidziane w art. 24a ust. 10 p.g.k. o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów (w którym starosta orzeka w drodze decyzji), co ma zastosowanie w przypadku złożenia zarzutów w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, że dane objęte modernizacją stają się danymi gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Czy też postępowanie przed organem I instancji prowadzone było w trybie art. 24a ust. 12 p.g.k. – wobec zgłoszenia zarzutów po upływie 30 dniowego terminu, o którym mowa wyżej, i w istocie zarzuty skarżącej były rozpatrywane jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Powyższa okoliczność jest kluczowa, dla oceny zasadności poczynionych przez organ I instancji ustaleń w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Zauważenia przy tym wymaga, że zarówno w poprzedniej decyzji z [...] stycznia 2017 r., Starosta orzekł o odrzuceniu zarzutów dotyczących nieprawidłowego przebiegu granicy pomiędzy działkami wskazanymi w decyzji, tak jak w obecnie zaskarżonej decyzji i w obu decyzjach działał z urzędu. Nie mniej słusznie wskazuje organ odwoławczy, że tryb postępowania powinien jasno wynikać z decyzji. Wprawdzie w decyzji organ I instancji przywołał treść art. 24a ust. 12, to nie wskazał wyraźnie, że w tym trybie prowadził postępowanie administracyjne. Przypomnieć w tym miejscu należy, że na rozprawie administracyjnej w dniu [...] września 2017 r., obecne strony postepowania wnosiły o przywrócenie granicy z przed modernizacji, zaznaczając przy tym, iż granica przed modernizacją pokrywa się ze stanem użytkowania. W ocenie Sądu WINGiK prawidłowo zalecił Staroście, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyjaśnił sposób wykazania w treści numerycznej mapy zasadniczej istniejące na przedmiotowej działce budynki. Jak bowiem wynika z odwołania skarżącej, że ww. budynki zostały pobudowane w latach 80-tych ubiegłego wieku. Natomiast w zaskarżonej decyzji organ I instancji powołuje się na istniejącą na obiekcie M. gmina G. mapę zasadniczą w formie analogowej przekształcaną w 2015 r. do postaci numerycznej przy wykorzystaniu danych dotyczących granic z wykonanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w 2007 r. Jest to o tyle istotne, że skarżąca strona wskazuje, iż granica na mapach, po modernizacji przebiega przez budynki z lat 80-tych. Zasadnie zatem WINGiK wydał decyzję kasacyjną, gdyż zakres postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić wykracza poza ramy określone w art. 136 k.p.a. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że uzupełnienie materiału dowodowego w kwestii wyjaśnienia usytuowania budynków w zakresie ich wykazania w treści numerycznej mapy zasadniczej oraz odniesienia się do argumentów strony skarżącej co do przebiegu granicy przez budynki ma kluczowe znaczenie dla konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., podobnie jak wyjaśnienie trybu postępowania. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.