VIII SA/Wa 143/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania S. G. (dalej: "skarżący") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez skarżącego, pod nazwą: rozbudowa istniejącego zakładu garbarskiego o część administracyjno-socjalną na działce nr ewid. [...] przy ul. O. F. w R.. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. W dniu 5 września 2014 r. skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta R. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego zakładu garbarskiego o część administracyjno-socjalną, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. O. F. [...] w R.. Organ pierwszej instancji decyzją nr [...]z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...], umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] października 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] października 2016 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że nie jest spełniony jeden z warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczący kontynuacji funkcji. Wskazał, że warunek ten jest spełniony, gdy planowana inwestycja, polegająca na rozbudowie zakładu, nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić. Wprawdzie na działce objętej wnioskiem istnieją budynki, które według wniosku, stanowią zakład garbarski, jednak nie mogą one w ocenie organu stanowić odniesienia dla planowanej nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji czy też gabarytów ponieważ objęte są nakazem rozbiórki – prawomocna decyzja powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...].01.2012 r. Nie dowiedziono też, że toczy się postepowanie zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nakazującej rozbiórkę (w aktach sprawy ostateczne postanowienie PINB Nr [...] z dnia [...].09.2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie oraz zawieszenie postępowania w sprawie legalizacji do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy kompleksu budynków przy ul. O. F. [...] zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę). Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że pomimo, iż wnioskodawca wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji, nie zaś dla celów legalizacji samowoli, to jednak jest ona ściśle związana z obiektami objętymi nakazem rozbiórki przez jej zakres podany we wniosku jakim jest "rozbudowa istniejącego zakładu garbarskiego". Podniósł także, iż brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia o funkcji związanej z nielegalnie wybudowanymi i użytkowanymi obiektami, nakazanymi do rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. G., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwą jego interpretację i niedopuszczalną dowolność w uznaniu, że przedmiotowa inwestycja wchodzi w kolizję z obecną zabudową. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że bezspornym jest, iż w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] stycznia 2012 r., nr [...] nakazująca B. i S. G. rozbiórkę kompleksu budynków zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na posesji przy ul. O. F. [...] (dz. nr [...]) w R., użytkowanych jako zakład garbarski. Zdaniem Kolegium, skoro jest nakaz rozbiórki kompleksu budynków użytkowanych jako zakład garbarski, to obiekt ten dotychczas nie został zalegalizowany (kwestia poza sporem). Konsekwencją tych ustaleń musi być stwierdzenie, iż skoro mamy do czynienia z budynkami nielegalnymi, to w sensie prawnym są to budynki nieistniejące. Zatem, w ocenie Kolegium, jeśli obiekt budowlany nie istnieje w sensie prawnym, to nie ma czego zgodnie z prawem rozbudowywać. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Tym samym nie można wydać inwestorowi pozwolenia na rozbudowę obiektu objętego nakazem rozbiórki, gdyż zmierzałoby to do obejścia prawa. Skoro wydanie ww. decyzji nie jest możliwe, nie można wydać również decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowy ww. obiektu, która to decyzja byłaby podstawą do ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na rozbudowę tego obiektu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. a) przepisu art. 35 ust 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane mające wpływ na zaskarżoną decyzję, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do postępowania o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji gdy przedmiotowy przepis dotyczy wyłącznie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę, a skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, które stanowi naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ppsa; 2. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ppsa, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 7 i art. 77 § 1 kpa polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2016 r. w kontekście wniosku odwołującego się i podniesionych przez niego zarzutów; b) art. 7, art. 77 § 1, kpa polegające na nierozpoznaniu zarzutów skarżącego w postępowaniu odwoławczym oraz zupełne ich pominięcie, a ponadto wyjście przez organ II instancji poza zakres przedmiotu postępowania administracyjnego, podczas gdy organ administracji jest zobowiązany do działania w zakresie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i nie jest uprawniony w tym samym postępowaniu do rozstrzygania kwestii będących lub mogących być przedmiotem innego postępowania administracyjnego, w tym przypadku udzielenia pozwolenia na budowę c) art. 7, art. 8 i art. 11 kpa, mające istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, poprzez niepodjęcie działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu skarżącego jako inwestora, co w konsekwencji doprowadziło do utraty zaufania obywateli do organów Państwa oraz naruszenia zasady przekonywania; - w sytuacji gdy organ powinien był poruszać się w granicach przedmiotu prowadzonego postępowania, tj. postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a nadto w kolejności podniesionych przez skarżącego zarzutów w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta R.;. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi Sąd uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] grudnia 2016 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] stycznia 2012 r., nr [...] nakazująca B. i S. G. rozbiórkę kompleksu budynków o długości [...] m przy granicy wschodniej i [...] m przy granicy zachodniej oraz szerokości [...] m przy granicy północnej o łącznej powierzchni zabudowy [...] m², zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na posesji przy ul. O. F. [...] w R., użytkowanych jako zakład garbarski. W wyniku złożonego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. z dnia [...] stycznia 2012 r. Przedmiotowa decyzja była następnie zaskarżona do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 3 października 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 423/12 oddalił skargę. W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek dokumentów, wskazujących na uchylenie w późniejszym terminie wymienionych wyżej rozstrzygnięć. Dlatego w sposób usprawiedliwiony organ obu instancji ustaliły, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek wybudowany samowolnie. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (tekst jednolity D.U. 2006, nr 156, poz.1118) w art. 35 ust. 5 stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Rację miał zatem organ II instancji, analizujący na użytek sprawy treść w.w. przepisu. Należy zaakceptować stanowisko że nie można wydać inwestorowi pozwolenia na przebudowę obiektu objętego nakazem rozbiórki, gdyż zmierzałoby to od obejścia prawa. Skoro wydanie w.w. decyzji nie jest możliwe, nie można wydać również decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowy w.w. obiektu, która to decyzja byłaby podstawą do ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na przebudowę tego obiektu. Jak więc słusznie konkludował organ II instancji, ponieważ obiekt jest objęty nakazem rozbiórki, nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy dla przebudowy czy rozbudowy obiektu, gdyż byłoby to niezgodne z prawem i taka decyzja w dniu wydania byłaby niewykonalna. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nic nie wskazuje, że niewykonalność ta nie miałaby charakteru trwałego, zatem decyzja taka byłaby nieważna (art. 156 § 1 pkt 5 kpa). Przy uwzględnieniu całokształtu unormowań szeroko rozumianego prawa inwestycyjnego, na które w szczególności składają się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy - Prawo budowlane, wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy w przypadku orzeczonego i nie wykonanego nakazu rozbiórki nie jest dopuszczalne. Proces inwestycyjny składa się bowiem z wielu następujących po sobie czynności stron oraz aktów administracyjnych wzajemnie ze sobą powiązanych. Proces ten rozpoczyna postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i podjęta w jego wyniku decyzja jest pierwszym rozstrzygnięciem administracji w tym procesie. W konsekwencji, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tylko decyzja o warunkach zabudowy umożliwia inwestorowi ubieganie się wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero zaś z chwilą uzyskania tego pozwolenia mogą być rozpoczęte roboty budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upb). Również projekt budowlany powinien być sporządzony zgodnie z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy (art. 20 ust. l pkt 1 w zw. z art. 34 upb). Co prawda ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje wprost, iż w przypadku dokonania przez wnioskodawcę samowoli budowlanej decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może być wydana, niemniej taką normę zawiera, jak już była mowa wyżej, ustawa - Prawo budowlane. Dokonując wykładni systemowej prawa inwestycyjnego należy stwierdzić, iż brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska, że fakt samowoli budowlanej jest prawnie obojętny w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, gdy stanowi on przesłankę odmowy udzielenia pozwolenia budowę. Decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na podstawie zastanego stanu faktycznego. Między innymi na tej podstawie organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy. W związku z powyższym, skoro na obszarze planowanej inwestycji istnieje nielegalnie wybudowany obiekt, to warunki zabudowy nie mogą być ustalane z pominięciem tej okoliczności faktycznej. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy umożliwiłoby także wnioskodawcy obejście przepisów prawa, albowiem zgodnie z art. 64 w zw. z art. 55 upzp decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym za niedopuszczalne należy uznać postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu, na którym uprzednio, we właściwym postępowaniu, stwierdzono fakt samowoli budowlanej, a której to samowoli nie usunięto. Odnosząc się do sformułowanego w skardze, zarzutu naruszenia przepisu art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane należy wskazać, że nie został on naruszony, gdyż nie był podstawą orzekania organu. Podstawę orzekania organu stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organy kierując się wyrażoną zasadą swobodnej oceny dowodów należycie uzasadniły przyjęte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie. Organ w granicach swoich uprawnień do swobodnej oceny dowodów ocenił wiarygodność i moc poszczególnych dowodów, na których oparł swe rozstrzygnięcie i rzeczowymi argumentami je uzasadnił. Z powyższych względów, Sąd w żadnym zakresie nie podziela zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przepisów procesowych. W niniejszej sprawie postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organy w zakresie pozwalającym na stwierdzenie, że podjęte zostały wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia i został oceniony przez organy prawidłowo oraz obiektywnie. Stanowisko organów zostało też w sposób wyczerpujący uzasadnione. Rzeczywiście dość ogólnikowo SKO odniosło się do zarzutów odwołania kładąc też nacisk na kwestie, które w ogóle nie były w nim podnoszone, co może naruszać art. 8 kpa, ale naruszenie tylko tego przepisu bez połączenia z innymi naruszeniami nie może stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia decyzji, bo nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do kwestii przedstawionych w skardze (zagadnienie kontynuacji funkcji oraz brak zastosowania nakazu rozbiórki do niniejszego postępowania), należy wyjaśnić, iż w świetle powyższych rozważań, pozostają one bez znaczenia dla legalności zaskarżonej decyzji Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.