VIII SA/Wa 144/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] września 2011 nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 roku Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 roku Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623) po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Nr [...] z dnia [...] września 2011 roku umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego dotyczące wiaty stalowej zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] w W. przy ul. T. wybudowanej przez W. K. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą wydania decyzji były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Decyzją z dnia [...] marca 2010 roku Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nakazał W. K. dokonanie rozbiórki wiaty stalowej zlokalizowanej na działce o nr ew. gruntów [...] w W. przy ul. T. z chwilą gdy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż podczas przeprowadzonej na gruncie wizji ustalono, że W. K. wykonał zadaszony obiekt o konstrukcji stalowej (wiatę) o wymiarach 0,40 x 16,0 m i wysokości 4,05 m, umocowaną częściowo na ogrodzeniu z cegły w granicy z działką o nr ew. [...] w W. przy ul. T.. Podniesiono także, iż wiatę należy zaliczyć do budowli i w związku z tym, że budowa wiaty zlokalizowanej w granicy działki wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał – został naruszony art. 28 ustawy Prawo budowlane. Wobec nie przedłożenia w ustalonym terminie wymaganych dokumentów zastosowano art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji z dnia [...] marca 2010 roku, o której mowa wyżej, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 roku Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji podniósł, iż zgodzić się należy z organem I instancji, iż zadaszona wiata stalowa, o której mowa wyżej, umocowana częściowo na ogrodzeniu z cegły zalicza się do budowli, przez co należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, zaś umocowanie jej części na ogrodzeniu oznacza trwałe związanie z gruntem. Wskazano jednocześnie, iż budowle trwale związane z gruntem wymagają pozwolenia na budowę i nie korzystają ze zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ustawy Prawo budowlane. W tych okolicznościach na realizację wiaty, o której mowa wymagane było pozwolenie na budowę i dla zalegalizowania wykonania robót organ powiatowy właściwie zastosował tryb określony w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wobec nie dostarczenia wymaganych dokumentów zasadne było orzeczenie nakazu rozbiórki stalowej wiaty. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 roku Nr [...] wniósł W. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 roku po rozpoznaniu skargi w sprawie VIII SA/Wa 877/110 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2010 roku nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł między innymi, iż pierwszym krokiem do ustalenia właściwego toku postępowania w tej sprawie jest określenie czy przedmiotowa inwestycja podlega przepisom Prawa budowlanego, a jeśli tak, to czy na jej realizację konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę bądź dokonanie zgłoszenia. Zaliczenie inwestycji, o której mowa do budowli, na realizację której wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę nie zawiera szerszego uzasadnienia organu I instancji. Powołując się na art. 29 ustawy Prawo budowlane Sąd wskazał, iż nie wszystkie budowle wymienione w art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Co do szeregu budowli wystarczające jest dokonanie stosownego zgłoszenia, a w pewnym zakresie nie ma konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę ani dokonywania zgłoszenia. W związku z tym obowiązkiem organu I instancji było w pierwszej kolejności określenie czy mamy do czynienia z budowlą, a następnie ustalenie czy dla tej inwestycji konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę bądź dokonanie zgłoszenia Sąd jednocześnie podniósł, iż organ I instancji określił obiekt jako wiatę, które to określenie zawarte jest w art. 29 Prawa budowlanego wymieniającym przypadki zwolnienia od uzyskania pozwolenia na budowę. Za nietrafny został uznany pogląd organu odwoławczego co do tego, że trwałe związanie z gruntem przesądza o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec zarzutu skarżącego o nie powiadomieniu prawidłowo o oględzinach przedmiotowej inwestycji i niemożności wzięcia czynnego udziału w toku całego postępowania Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien rozważyć zastrzeżenia skarżącego dotyczące udziału w oględzinach oraz ocenić czy z punktu widzenia prawa budowlanego do powstania przedmiotowego obiektu konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia, pamiętając, że ani uznanie obiektu za budowlę, ani trwałe związanie z gruntem nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia tego zagadnienia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] września 2011 roku Nr [...], działając na podstawie art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne dotyczące wiaty stalowej zlokalizowanej na działce o nr ew. gruntów [...] w W. przy ul. T. wybudowanej przez W. K.. Powołując się na przeprowadzone w dniach [...] kwietnia 2009 roku i [...] września 2009 roku na gruncie kontrole organ podniósł, iż ustalono wykonanie przez W. K. zadaszonego obiektu o konstrukcji stalowej (wiaty) o wymiarach 0,40 x16,0 m i wysokości 4, 05 m umocowanej częściowo na ogrodzeniu z cegły w granicy z działką o nr ew. gruntów [...] w W. przy ul. T.. W związku z tym, że wiata nie jest obiektem budowlanym ani obiektem małej architektury należy ją zaliczyć do budowli. Wobec tego, że budowa wiaty zlokalizowanej w granicy działki wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał naruszył art. 28 ustawy Prawo budowlane. Mimo wezwania w celu przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego do przedłożenia określonych dokumentów nie zostały one złożone. Z uwagi na to wydano decyzję Nr [...] nakazującą dokonanie rozbiórki. Organ II instancji decyzję tą utrzymał w mocy, ale wobec uchylenia obu decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 20 stycznia 2011 roku organ I instancji przeprowadził postępowanie uzupełniające, to jest oględziny na gruncie i ponowne wyjaśnienia stron, po czym stwierdził, że uznaje wiatę stalową ustawioną na podporach stalowych i murze ogrodzeniowym za "regał stacjonarny metalowy", posiadający tabliczkę znamionową, który niepołączony trwale z gruntem nie stanowi obiektu budowlanego. Z tego względu na jego budowę nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie. Odwołanie od tej decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł A. B.. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7,8,11, 75, 77 i 107 § 3 kpa oraz art. 28 ust. 1, art. 29-31 ustawy Prawo budowlane. Podniósł, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął, iż konstrukcja jest trwale związana z murem ogrodzeniowym i stanowi jego część, istnieją wątpliwości co do tego czy poprawnie wykonano konstrukcję i czy jest ona bezpieczna, konstrukcja jest zbudowana w taki sposób, że narusza własność sąsiedniej działki kierując tam spadek zadaszenia oraz skąd pochodzi określenie "regał stacjonarny metalowy" i jakie znaczenie i funkcję ma tabliczka znamionowa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 roku Nr [...], o której mowa na wstępie, po rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji podzielił argumenty organu I instancji, stwierdzając, iż organ dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Dodał, iż zgodnie z treścią uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2011 roku sygn. akt VIII SA/Wa 877/10 zostało przeprowadzone stosowne postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy przedmiotowa inwestycja podlega przepisom Prawa budowlanego, a jeśli tak, to czy na jej realizację konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę bądź dokonanie zgłoszenia. Organ powiatowy po powtórnym przeprowadzeniu czynności wyjaśniających ustalił, że przedmiotowy obiekt stanowi regał metalowy o wymiarach 800 cm x 396 cm x 87 cm. Regał posiada trzy podpory metalowe ustawione na utwardzeniu działki inwestora, nie jest trwale połączony z gruntem ani murem ogrodzeniowym. Jednocześnie zarówno inwestorowi jak i skarżącemu zapewniono możliwość udziału we wszystkich czynnościach procesowych. Wskazano jednocześnie, iż z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowy obiekt naruszał przepisy prawa lub też powodował zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, iż umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa było prawidłowe. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 roku Nr [...] złożył A. B.. Skarżący wniósł o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji. Podniósł, iż postępowanie administracyjne winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w Kpa, między innymi w art. 7 Kpa. Organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku. Wątpliwości skarżącego budzi zmiana wymiarów regału wynikająca z decyzji Nr [...], z której wynika, że regał stacjonarny ma wymiary 800 cm x 396 cmx 87 cm, podczas gdy z przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. wizji wynika, że wykonany przez W. K. zadaszony obiekt o konstrukcji stalowej ma wymiary 0,40 m x 16 m x 4,05 m. Poddał w wątpliwość zasadność przywiązywania przez organy administracyjne uwagi do braku trwałego połączenia obiektu z gruntem oraz braku zwrócenia uwagi na dwuspadowe zadaszenie, które powoduje zagrożenie dla budynku skarżącego, gdyż opady deszczu leją się wprost na ścianę tego budynku podmywając fundament. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W. K. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Niniejsza sprawa zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jednocześnie zauważyć należy, iż postępowanie administracyjne winno być prowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w kpa, między innymi zgodnie z art. 7 kpa zgodnie, z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązkiem organu wynikającym z art. 77 § 1 kpa jest zebranie w wyczerpujący sposób i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i uzasadnienie swojego stanowiska w sposób zgodny z treścią art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Powinno też ono stwarzać organom nadzoru oraz sądom administracyjnym możliwość sprawdzenia, czy w sprawie co do okoliczności faktycznych dokonano wszystkich koniecznych ustaleń, a także rozważenia toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenia motywów rozstrzygnięcia (II SA/Op 186/11 Lex nr 1012094). Organ I instancji jedynie częściowo wykonał wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2011 roku (sygn. Akt VIII SA/Wa 877/10). W dniu [...] lipca 2011 roku zostały przeprowadzone oględziny z udziałem skarżącego oraz W. K., jednak wbrew wskazaniom dotyczącym oceny czy z punktu widzenia prawa budowlanego do powstania obiektu, którego dotyczy postępowanie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia, z jednoczesnym uwzględnieniem okoliczności, iż ani uznanie obiektu za budowlę, ani trwałe związanie z gruntem nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia tego zagadnienia - w decyzji organu I instancji, jak i w decyzji zaskarżonej brak jest okoliczności, z których dałyby się wyprowadzić wnioski stanowiące uzasadnienie dla wyrażonego w decyzjach organów administracji stanowiska. W decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 roku Nr [...] wskazano bowiem jedynie, iż po przeprowadzeniu oględzin na gruncie i ponownych wyjaśnieniach stron uznano wiatę stalową ustawioną na podporach stalowych i murze ogrodzeniowym za "regał stacjonarny metalowy", który nie połączony trwale z gruntem nie stanowi obiektu budowlanego i na jego budowę nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie. Zarówno w decyzji organu I jak i II instancji brak jest wskazania faktów, które doprowadziły organy I i II instancji do wniosków wyrażonych w decyzjach i ich uzasadnieniach. Nie można bowiem za uzasadnienie zgodne z wymogami art. 107 § 3 kpa uznać powołania się na fakt zamieszczenia na obiekcie tabliczki znamionowej określającej obiekt jako regał wspornikowy stacjonarny, którego wytwórcą jest inwestor i uczestnik niniejszego postępowania. Organy nadzoru budowlanego nie są związane tego rodzaju oznaczeniami i winny we własnym zakresie dokonać ustaleń, rozważyć i ocenić okoliczności konieczne dla oceny czy dla obiektu, o którym mowa konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia, mając na uwadze cechy charakterystyczne ocenianego obiektu i wskazania Sądu. Dokonane ustalenia, rozważania i ocena powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający dokonanie oceny toku rozumowania organu wydającego decyzję i sprawdzenie motywów rozstrzygnięcia. Na marginesie zauważyć należy, iż z treści decyzji wynika, że organom nadzoru budowlanego umknęła wprowadzona art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 roku nr 6, poz. 18 ) z dniem 11 kwietnia 2011 roku zmiana treści art. 105 § 1 kpa. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).